进城务工人员社会保障的立法思考

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1、进城务工人员社会保障的立法思考【摘要】针对目前我国专门针对进城务工人员的社会保障法律制度缺失，具体分析了我国进城务工人员社会保障权的现状以及进城务工人员社会保障法律制度建立的必要性，指出根据我国实际建立健全专门针对进城务工人员的社会保障法律制度，是我国目前进城务工人员的社会保障法律制度的必然形式。针对我国具体国情，借鉴国外经验，提出完善进城务工人员社会保障制度的几点立法建议。【关键词】进城务工人员；城市化；法律制度全国总工会的调查显示，2003年全国农村劳动力外出就业的人数为9820万，并以每年500万的

2、数字增加，每3个产业工人就有2个来自农村。进城务工人员已成为一个不容忽视的规模巨大的特殊社会群体，但由于户籍的限制，他们被排斥在社会保障体系之外，在生活条件、就业、医疗等诸多方面，都处于一种随时受到威胁的状态。进城务工人员的社会保障制度是我国社会保障制度中重要的组成部分，不仅关系到他们的权益问题而且直接影响到中国经济的发展与社会的稳定。①一、外来务工人员的社会保障权的现状户籍制度导致的城乡二元结构，让外来务工人员背负着“农民”的身份，从事着非农产业的工作，却被排除在城镇社会保障体制之外；因为离开了农村，离

3、开了土地，也失去了最低限度的保障。所以，外来务工人员是特殊的社会群体，他们的社会保障权利基本上得不到保护。（一）外来务工人员的“农民”的身份，使他们游离于城镇社会保障体系之外中国劳动力市场在建国后的四十多年中一直处于分割状态，农村劳动力转移受到严格的控制，直到1980年代末对农村劳动力转移才逐渐有所放松。1990年代初开始在城市工作的农村劳动力大幅度增加，1988年大约有2500万，1995年为8000万，2003年达到9820万人。在20世纪90年代中期，农村外出打工的劳动力约占全部农村劳动力的18%。

4、劳动力流动已成为中国经济增长中不可忽视的因素和潜在的动力。“民工潮”已成为我国社会特有的经济现象和社会现象，它折射出中国大量的农民群体的流动轨迹，折射出传统的农业大国向工业化迈进的历程。②尽管如此，中国的户籍制度仍然将在城市的劳动力明确地分成户籍劳动力和外来劳动力，在住房、就业政策、医疗保障、养老保障等方面区别对待。进城务工人员在城市生活并从事非农产业的工作，但是由于从户籍上来说他们的身份仍然是农民，所以在制度的歧视下，他们不能与城镇居民享受同等的待遇，权益得不到保障。１亿左右的进城务工人员没有相对稳定的

5、基本社会保障。③1.社会保障制度最核心的是失业保险。由于城乡隔离的二元户籍制度的存在，进城务工人员因其农民身份的限制无法在城镇中成为国有企事业单位和行政机关的正式职工。所以大多数进城务工人员只能选择在中小企业或城里人不愿意干的岗位工作。因为法律制度不健全，许多中小企业的老板，为了降低劳动成本，不为在企业打工的进城务工人员办理社会保险。进城务工人员常常面临失业的危险，由于他们中的大多数没有失业保险，所以在失业期间不能像城镇居民一样享受失业补助。2.进城务工人员大多从事建筑业和制造业等风险最多的工作，工伤事故

6、是对他们最大的生活风险。由于工作的流动性大，他们普遍没有工伤保险，在发生工伤后，他们只能从老板那里得到少量赔偿甚至得不到赔偿。3.进城务工人员工作环境恶劣，工资待遇低，他们抗风险的能力比一般的城镇居民更弱，但是由于制度的限制，他们却不能享受城镇最低生活保障，只能由自己承担自然灾害、疾病、年老等带来的风险。（二）进城务工人员失去了农村社会保障制度的保护目前，大部分农村进城务工人员还保留着户口所在地的承包土地，但是他们已经主要从事非农业劳动，他们或利用自己的闲暇时间从事农业生产，或利用家庭辅助劳动力来经营农业

7、，但是只有在确实毫无选择的情况下他们才会选择回家种地。对于进城务工者来说，种地只能在没有生活保障时满足基本的生存需要，是在现有制度安排下进城农民规避社会生活风险的一种行为安排。现实是我国人均耕地少，对土地的投入大产出小，对于农民来说保障功能已经是附带性的较低的保障。对于进城务工人员来说，这些土地资源更是不能成为经济资源为他们带来收益。现行的农村保障制度基本是以县为单位的进行统筹。农村保障中的养老保险、合作医疗制度、五保户制度、救济制度，也因为他们离开生长的地方进城务工而失去保障的功能。所以，进城务工人员被

8、普通农民所享受的极低且不完善的社会保障制度排除在外。二、建立进城务工人员社会法律保障制度的必要性（一）有利于推动我国的城市化进程我国正处于快速推进城市化的关键阶段，在这个过程中农村人口流入并能够很好地融入城市生活十分关键。传统体制下与户籍身份紧密相联的就业、居住、教育等方面的制度安排正在逐渐发生变化，由于这些制度安排所导致的对农村人口城市化的阻碍作用正在减弱并逐渐消除。而唯有社会保障制度依然维持了城乡居民之间的利益差别，迄今为