略论我国当前立法中存在的问题

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1、略论我国当前立法中存在的问题　　立法的直接目的是要使法得到实施，最终目的则是调整、规范社会关系，使社会健康、有序、快速地发展。这既取决于法适应社会需要的程度，又取决于法的体系内部是否和谐。　　由于立法的不周延以及立法侵权等原因，直接造成了法的体系内部不和谐，其突出表现是：法律、行政法规、地方性法规、部委规章等相互之间不协调一致。由此便带来了法的实施困难重重：要么无所适从，要么各取所需，妨碍了法的统一实施，并且在一定程度上助长了日益盛行的地方保护主义与部门保护主义。本文拟结合实例分析我国立法中存在的几个问题。　　

2、一、立法权限问题　　在立法实践中存在着严重的侵权现象，出现了一定程度的混乱。有人称之为“立法无序”〔1〕。表现在：　　（1）全国人大及其常委会的情况。一方面，存在着立法混乱，本该由全国人大制定的《民事诉讼法》，却是由其常委会制定，直到1991年4月9日第七届全国人大四次会议才修改通过。《村民委员会组织法》是先由全国人大“原则通过”，再由全国人大常委会根据授权加以修改后颁布；而《城市居民委员会组织法》是直接由全国人大常委会制定的。另一方面，全国人大常委会对全国人大制定的法律进行部分补充和修改时，有些实际上已

3、从根本上修改了该法律。1979年全国人大制定的选举法和地方组织法，1982年由全国人大进行了第一次修正，1986年和1995年又由全国人大常委会进行了两次修正，修改补充的条文数分别都占了一半以上。《刑法》自1980年1月1日施行以来，全国人大常委会至少已补充修改了17次，先后通过了24个单行刑事法律，并在70多个非刑事法律中设置附属刑法规范。这些修改补充涉及：空间效力、法律溯及力、犯罪主体、共同犯罪定罪和处罚原则、刑罚种类、量刑制度、一罪和数罪问题、缓刑制度、分则罪名（由110多个增加到近200个）、罪状（即犯罪构

4、成）、法定刑、罚金适用、法条适用等13个方面。〔2〕如此众多的补充修改，有些不仅与“该法律的基本原则相抵触”，而且直接修改了一些基本原则。如在空间效力上增加了普遍管辖权原则，在法律溯及力方面，也采用了与刑法第9条规定的从旧兼从轻原则不同的原则。　　（2）国务院制定行政法规的情况。有关收容审查，没有法律来对此加以调整，而是由国务院于1980年2月29日发布的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》规定了收容审查的对象。据不完全统计，《中华人民共和国刑事诉讼法》颁布实施12年多的时间里，大约有8

5、0％－90％的被判刑者，一开始并不是被逮捕或者被拘留，而是以收容审查的方式被羁押于公安机关，人身自由受到长达数月的完全限制。〔3〕从近几年湖南省收容审查的情况来看，经审查符合扣留或者逮捕条件的仅占30％，给予劳动教养或其他治安处罚的占20％，解除收审（即无罪）的占50％。〔4〕总之，收容审查制度不仅损害了不少无辜者的权利，而且是违背宪法的。宪法第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非

6、法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”同时，收容审查制度还违反了刑事诉讼法。刑诉法从保障基本人权出发，对侦查手段的使用和侦查羁押期限的限制等都作了明确规定，全国人大常委会还制定了《关于刑事案件办案期限的补充规定》。收容审查却导致诉讼外羁押时间过长，诉讼内的羁押期间又没有用足。　　（3）地方人大及其常委会的情况。有的地方人大及其常委会在制定地方性法规时，只对本行政区域的“具体情况和实际需要”考虑得多，而对是否符合宪法、法律和行政法规等则考虑得少，或者根本就置之不理。这是地方保护主义在立法中的集中表

7、现。《渔业法》第33条规定，当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到通知之日起30日内向人民法院起诉，并没有规定必须先向行政主管部门申请复议。然而，某市修改水产养殖保护条例的决定却规定，当事人必须先向上一级主管部门申请复议，不服复议决定之后，才可以向人民法院起诉，这就使得行政复议成为诉讼的前置必经程序了。一些地区为了所谓的吸引投资，不顾国家的有关法律、法规而任意开口子，表现得最为明显的是：关于减免税。《税收征收管理法》规定：任何机关、单位和个人不得擅自作出减税、免税等，但有的地方仍在税收减免规定方面与该法不一致。　

8、　上述现象表明：在我国现行立法体制下，“法出多门”，而各立法主体又没有非常明确的“疆界”可守，出现一些混乱就难以避免。由于立法机关不在其权限范围内立法，使得所制定的法律、法规等出现了不和谐的情形。这种不和谐又进一步使得法的实施效果不理想。一方面，宪法等的有关规定没能得到有效实施。另一方面，法律、法规等与宪法不一致，又使得公民、法人等没法执行，或都即使执行，也