农地制度：委托代理困境及对策思考

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1、农地制度：委托代理困境及对策思考委托代理是所有权和控制权分离情况下产权配置的一种契约形式。联产承包责任制下的农地关系本质上是一种委托代理性质的契约安排。产权的运行效率取决于契约的有效性，取决于产权的清晰程度和市场的完善程度。在现代经济组织中即使产权清晰，市场健全，委托代理也会产生“道德风险”和“逆向选择”。我国农地制度运行中，由于产权不清晰，土地市场功能缺失，委托人对代理人缺乏有效监督和约束，代理人的机会主义行为普遍存在。本文分析了我国农地制度中委托代理关系的形成和性质，探讨了委托代理关系存在的问题及

2、其根源，并提出建立有效的委托代理机制，提高农地制度运行效率的若干思路。一、我国农地制度委托代理关系的历史变迁（一）合作社时期的委托代理关系土地改革后，在农村建立了土地私有制。出于合作生产的需要，1952年起，各地自发组织了初级合作社。初级社对社员的土地所有权进行了分解，从农户完整的私有权中分割出一部分作为合作社的剩余控制权。初级社的产权安排，初步构建出个体农户与合作社在农地经营管理上的委托代理关系。农户在保持终极所有权的前提下将土地折价入股，分配上实行按劳分配和按股分红相结合。初级社的成功推动了高级社

3、的发展。在高级社中，土地等主要生产资料实行集体化，土地的个人股权转让给集体。由于相应取消了土地分红，事实上农户对土地的剩余索取权被以集体的形式行使。但农民对土地的终极所有权并没有明确地被剥夺，合作化、集体化仍然是在农户和集体间建立委托代理关系的过程，高级社仍然是一种典型的委托代理安排。合作社的委托代理被证明是一种有效的制度选择。首先，由于合作社土地产权是清晰和明确的，而且合作社范围一般不大，委托人对代理人的监督和惩罚成本较低；其次，由于代理人和委托人在一个较小的社区环境中世代共同生活而形成的乡情氛围，

4、非正式的乡村制度对代理人可能产生的败德行为形成有效约束，使之面临高昂的机会成本；最后，由于社员保留了退社自由，合作社所有权可以以某种形式分解或者对象化在社员身上，即当合作社的目标过度偏离作为委托人的社员的目标时，社员可以通过退社的方式解除与合作社的关系。这一特征促使社员在生产劳动中倾向于实施自我监督，从而在一定程度上得以促使集体成员在兼顾他人利益的过程中追求自身利益的最大化。（二）人民公社时期的委托代理关系1960年起进入人民公社时期。人民公社的土地产权结构是合作社土地产权结构的延续和异化。人民公社的

5、集体土地所有权是从合作社继承来的，但合作社的劳动群众集体所有制已演变为人民公社的社区所有制。在合作社时期，由于拥有退社权，农户对土地的产权是现实而具体的。在人民公社土地产权结构中，农民的退出权最终丧失，农户与土地的所有权关系实际上湮没了。而且，当作为集体组织的人民公社不再是单纯的经济组织而是成为一个综合了经济职能和社会、行政职能的“政社合一”的地域性组织时，其行为目标越来越多脱离初始委托人的意志，初始委托人的权利和意志越来越难以在集体行动中得到实现，农户与土地的产权联系也日益模糊。于是，作为行政系统代

6、理人的集体成为农地实际上的所有者。在人民公社制度下，合作社时期的委托人和代理人交换了位置。人民公社体制下异化的委托代理关系不再是一种基于平等权利的契约安排，而是一种具有强制性的政治安排。它强化了委托代理本身的缺陷和弊端，并最终使农业生产陷入困境。首先，具有行政代理人身份的集体组织的政治性行为目标，往往与最大化自身利益的社员目标发生冲突，激发了社员的机会主义动机；其次，产权的不清晰，加上农业生产的地域分散性等特点，决定了农业劳动的高昂监督成本，并助长了农户的“搭便车”行为；最后，由于社员的退出权的丧失，

7、割断了集体所有权与个体福利的联系，弱化了社员关心社内财产安全与增值的内在动力。这样，在人民公社体制下，自我监督机制彻底失效，“偷工减料”、“弄虚作假”等机会主义行为泛滥成灾。（三）联产承包责任制下的委托代理关系人民公社制度下委托代理关系的困境，导致了1978年后联产承包责任制的推行。在联产承包责任制的产权安排中，保持土地的集体所有，农户同集体签定承包合同后取得土地的经营使用权。集体负责土地的集中规划和管理，农户负责土地的具体经营和使用。联产承包责任制下的委托代理安排具有复合性的特点。一方面是作为所有者

8、的集体农户同集体组织间的所有权委托代理，另一方面是集体组织同作为具体经营活动主体的农户间的经营权委托代理。所有权委托代理农户集体组织经营权委托代理联产承包责任制下复合的委托代理关系的产生有其客观必然性。所有权委托代理产生的原因在于：首先，对自然条件的高度依赖使农业生产活动面临高风险，回避和化解风险的许多措施如预防洪涝灾害的水渠、水库的兴修等必须依靠集体行动；其次，由于土地承担着对农民生活的基本保障功能，根据人口增减调整和再分配承包地是农民对公平的基本追求