简析房屋拆迁中的法律问题

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1、简析房屋拆迁中的法律问题2007年6月发生在北京的酒仙桥拆迁案是近年来中国诸多城市房屋拆迁案中比较有代表性的案件。这个案件中所反映出来的诸多问题，既有与其他拆迁案件一样的共性问题，比如城市房屋拆迁的性质、政府在城市房屋拆迁中的角色定位，也有这个案件本身的一些特色问题，比如这个案件中所采用的“公民投票决定拆迁”、“同步拆迁杜绝钉子户”的“创新方法”，这些都着实值得我们深思。城市房屋拆迁的性质是国家收回被拆迁人的国有土地使用权，本质上是国家基于公共利益，强制取得公民的私有财产权。现行的《城市房屋拆迁管理条例》将其定位为一种拆迁人与被拆迁人之间

2、的民事关系，是存在合宪性争议的。同时，政府在城市房屋拆迁中并非处于“配角”的地位，政府应当对公民的私有财产权承担不作为义务和保护义务。　　一、城市房屋拆迁的性质如何？　　根据《城市房屋拆迁管理条例》，城市房屋拆迁是一种拆迁人与被拆迁人之间的合同行为，即拆迁人与被拆迁人在基于合意的基础上的不动产的移转。而政府在其中的角色只是对拆迁过程进行监督管理，从而“维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行”。[1]由此来看，城市房屋拆迁似乎成为一种私人之间的民事行为。但是，这仅仅是问题的表面。由于我国实行土地与房屋的分开管理，而根据宪法第10条第

3、1款，城市的土地属于国家所有。所以，被拆迁人虽然对房屋享有所有权，但却是在使用国有的土地。由此，房屋拆迁实际上变成了国有土地使用权人的改变，即从原来的被拆迁人变更为拆迁人。但是，这个改变不是由拆迁人和被拆迁人自行决定的，而是通过国家先从被拆迁人处收回土地的使用权，然后再转移给拆迁人来完成的。这也就是《城市房屋拆迁管理条例》规定拆迁人在拆迁之前必须向国家申请拆迁许可证的原因，所谓国家许可拆迁就是国家同意了将该块土地的使用权人从被拆迁人变更为拆迁人。　　那么，国家收回国有土地使用权的性质如何？它与宪法第13条第2款规定的国家的征收或征用行为有

4、什么联系呢？从《土地管理法》的规定来看，并没有给出明确的答案。对此，笔者认为，既然被拆迁人之前曾经合法地取得国有土地的使用权，并且可以通过对该土地的使用来获取经济利益，比如将自己的房屋出租给他人，那么，这个土地的使用权就应当成为被拆迁人的私有财产权的一部分，因为根据财产权的定义，一切具有经济利益或者财产价值的权利都可以属于财产权。如此，国家收回被拆迁人的国有土地的使用权就是对被拆迁人的财产权的侵害。那么，这种侵害究竟是对被拆迁人的私有财产的征收还是征用呢？根据王兆国副委员长在《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》中对征收、征用

5、的解释为：征收主要是所有权的转移，征用只是使用权的转移。然而，这种对征收、征用的定义无法涵盖所有的在当事人没有过错的情况下，国家强制取得私有财产权的情形。因为无论是所有权还是使用权，都是针对物权而言的，只有物权才有所谓的所有权和使用权，而对于物权之外的其他财产权甚至物权之下的某个“子物权”，都很难区分所有权和使用权。[2]比如，我们无法说债权的所有权和债权的使用权，同样，我们也不可能说收回当事人的国有土地使用权是剥夺了当事人的国有土地使用权的所有权还是剥夺了他的国有土地使用权的使用权。[3]因此，根据现行宪法的对征收和征用的定义是很难说清

6、楚国家收回当事人的国有土地使用权的性质的，估计这也是《土地管理法》对此“模棱两可”的原因。对此，笔者认为，要么取消征收或征用的划分，将其统一为一种行为，比如征用（当然这需要修改宪法，实现起来难度很大），要么对征收或征用作扩大解释，将其扩充到一切在当事人没有过错的情形下，国家强制取得私有财产权的行为。　　二、城市房屋拆迁中的公共利益在哪里？　　诚如前述，既然城市房屋拆迁本质上仍是国家对私有财产权的征收或征用，那么，根据宪法第13条，国家必须基于公共利益进行。虽然，《城市房屋拆迁管理条例》中没有出现任何公共利益的字眼，但是，根据《土地管理法》

7、第58条，国家收回国有土地使用权的条件是：（1）为公共利益需要使用土地的；（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（3）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（4）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（5）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。这其中的第一个条件就是基于公共利益的需要，但是，令人疑惑的是，该条将“公共利益”与“旧城改造”并列，且分别规定，似乎旧城改造并不属于公共利益。但如果旧城改造不属于公共利益，在当事人没有过错的情况下，国家收回国有土地使用权

8、的合宪性就很值得怀疑。所以，为了维护城市房屋拆迁的正当性，对于《土地管理法》第58条中的公共利益，立法者最好进行具体解释。[4]　　况且，我国的危房改造往往与土地的商业开发联系在一起，即除将危