如何走出小城镇土地开发建设的困境

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1、如何走出小城镇土地开发建设的困境内容摘要：小城镇在土地开发过程中的困境表现为短期利益与长期利益，地方政府、开发商与当地居民的矛盾。这些因素导致实践中城镇规划滞后甚至无效，使得土地资源未得到合理配置，城镇发展逐渐偏离经济、社会、环境可持续发展的轨道。本文从地方政府、开发商及当地居民的博弈关系出发，分析了出现该困境的原因，并以期探索出一条有效实施规划、兼顾三方利益的政策之路。　　关键词：小城镇土地开发博弈产权　　　　当前，我国正处在土地开发的兴起阶段。由于受生产力发展不平衡因素的影响，我国土地开发也呈现不平衡发展的局面，主要表现在：一方面，在经济较为发达的地区，土地开发已经比较成

2、熟，土地开发的决策也逐渐走向透明化；另一方面，在经济相对落后的地区，特别是小城镇，土地开发则相当混乱，造成诸多不良后果。因此，研究小城镇土地开发过程中的问题显得特别紧迫且具有现实意义。对于小城镇土地开发中出现的诸如土地利用无序、粗放、浪费严重，造成“半城市化”、生态恶化等严峻的问题，本文称之为小城镇土地开发建设的两难困境，它表现出一种短期利益与长期利益，地方政府、开发商与当地居民的矛盾。　　从表面看，小城镇土地开发建设中存在的问题是由规划的不合理造成的。虽然一些小城镇的规划确实存在着用地结构不合理，用地效率低，城镇建设的短期行为，城镇发展目标的盲目性，城镇环境不断恶化等问题，

3、但这只是问题的一个方面，真正值得思考的是：小城镇的规划逐步走向科学和完善的同时，为什么其土地开发建设却与可持续发展背道而驰，是什么导致规划滞后甚至无效？这是本文研究的关键。　　　　小城镇土地开发建设的现状　　　　区域经济快速发展导致了小城镇土地开发建设在规模和结构上的迅速变化，产生了许多普遍问题，如土地利用集约化程度偏低，建设用地与耕地的矛盾日益显著，土地破坏、污染严重等等，可见小城镇土地开发建设的现状不容乐观。在目前人口、资源、环境问题日益加剧的情况下，土地作为不可再生资源，对它的开发建设进行科学的规划具有重要意义，特别是对于土地资源匮乏的地区来讲更是如此。而相对于大城市，

4、小城镇拥有更多的可开发土地资源，这就使它的土地显得相对廉价，似乎不具有规划的意义。因此，欠缺科学合理的规划是小城镇土地开发出现这些问题的外在原因。　　一般情况下，是否兼顾多方利益和符合可持续发展的原则是判断某地土地开发成效的标准，因此科学的规划对土地开发的配置应当遵循这一原则，笔者称之为“有效规划”（即是指兼顾多方利益和可持续发展原则的规划）。这种规划所要达到的目标是综合性的，既包括经济的、社会的，也包括生态环境的以及后续利益的，是一种用现代规划理论可以完成的“理想型”规划模式。但是，这种规划与单纯地从经济利益考虑的开发模式是相矛盾的，如果决策者与利益获得者是同一方，这种规划

5、便有被那些看似合理的规划所取代的危险。　　事实上，我国土地开发决策的现状是：地方政府根据规划部门的建议立项招标，但规划部门不具有决策权力。这种决策方式一般在土地开发较为成熟的地方使用较多，比如上海浦东的开发，深圳市区的扩建等；开发商提出开发议案交由地方政府审批。这种决策方式在内地和刚刚进行土地开发的地方具有共性。　　在小城镇的土地开发中，开发商对决策的影响最大，而由开发商提出的开发方案势必是根据自身经济利益考虑的。因为对于一些土地开发刚起步的小城镇来讲，土地开发的资金主要来自开发商，并且他们对土地的开发无论是对地方政府还是当地居民在一定程度上都是有利的，因此开发商在土地开发决

6、策上势必占据优势。在小城镇土地开发建设中，政府的作用过大，有些政府领导急功近利，往往忽视地区生态环境盲目进行开发建设；有的政府领导干部在继任时，为了政绩往往否定前任领导确定的发展思路和规划，这种做法使得一些城市规划变化多样，缺少连续性和严肃性。　　由此不难得出这样的结论：小城镇土地开发建设是存在一定问题的，这些问题就是上述小城镇土地开发建设的两难困境，而造成这一困境的重要原因就是没有实施“有效规划”。　　　　小城镇土地开发建设困境的原因分析　　　　前文指出，小城镇土地开发建设的两难困境主要是由无法实施“有效规划”造成的，这样，小城镇土地开发建设的困境就转化为“有效规划”的实施

7、问题。不能实施“有效规划”，就是出现两难困境的原因，这可以用地方政府、开发商和当地居民的博弈来解释。　　（一）地方政府、开发商和当地居民的主博弈　　在此博弈中，地方政府和开发商为博弈的一方，地方政府拥有土地产权，开发商则是土地开发的执行者，他们在土地开发决策中占绝对优势，而当地居民为博弈的另一方，他们对土地开发决策影响微弱，但同时又是土地开发结果的直接承受者。由于交易成本的存在，大量个人形成共同决议的成本相当高，当地居民在土地开发决策中就很难达成一致对抗地方政府的决策。这样，当地居民就无法对地方政府的行