关于当前我国合作金融中的政府角色悖论及其法律消解的思考

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1、关于当前我国合作金融中的政府角色悖论及其法律消解的思考　　一、问题的提出:我国政府主导下的合作金融事业困境　　新中国的合作金融一直在政府的主导下发展，包括由政府积极推动和受到政府的严格监管。但是，这种政府主导的合作事业的发展从来就不理想。　　历史事实表明，在我国，政府推动的合作金融事业均以失败告终。例如自1951年起，为帮助农民摆脱经济贫困和组织其走社会主义道路，农村信用合作社在政府的推动下首先得以发展起来。①但是，到上世纪90年代，这种非基于社员自愿需求组建起来的绝大多数合作社企业也己经找不到最初的出资人。②

2、今天，农信社己被学者定性为伪合作社制的商业性金融机构。③又如上个世纪80年代，农村合作基金会由最初的自发到后来在当地政府的大力推动下遍地开花，在全国2万多个乡镇4万多个行政村广泛建立，但政府插足下的合作基金会最终违背了合作互助宗旨(特别是1998年各地普遍出现挤兑风波)，于1999年被国务院发文宣布全国统一取缔。再如，2006年中央1号文提出引导农户发展资金互助组织,2007年银监会即发布《农村资金互助社管理暂行规定》着手发展农村资金互助社，这被认为是在农信社发展遭遇困境之后农民信用合作组织的另起0月国务院办公

3、厅转发中国人民银行《整顿城市信用合作社工作方案》，要求各地在地方政府的统一领导下，通过采取自我救助、收购或兼并、行政关闭或依法破产等方式化解城市信用社风险之后，最终退出历史舞台。①当前，无论是银监会批准设立的农村资金互助社，还是由地方政府批准设立的各种农民资金互助合作组织，倒闭、挤兑风波频发。③与此同时，严格监管带来了金融抑制的副作用，合作金融组织的经营状况普遍不佳。⑥　　大力发展合作金融己成为我国政府当前的明确目标，⑦但政府主导下合作金融事业失败的历史与现实必然引发人们的思考:政府在合作金融发展中的角色应当怎

4、样定位才是最优的?如何确保政府始终如一地承担其最优角色?基于此，本文首先从分析我国合作金融发展中的政府角色悖论出发，界定政府在合作金融发展中的应然角色定位，然后为确保政府最优角色的承担进行法律设计。　　二、我国合作金融中的政府角色:悖论与应然定位　　(一)我国合作金融中的政府角色悖论　　1.悖论一:政府应当成为合作金融事业的推动者　　在与自然和其他竞争者的生存斗争与竞争中处于弱势地位的个体，只有通过互助合作才能存活或过得更好，合作社制组织(包括合作金融组织)就是个体为改变自身弱势地位和实现人的生存与发展而联合起

5、来进行互助合作的组织形式。我国农村信用合作社、农村合作基金会和农村资金互助社的产生便同这种观点密切相关:政府希望社员走互助合作之路的初衷也主要在于解决农民的融资困难和摆脱其经济贫困;同时，政府所采取的方式，并不限于提倡，还包括政治运动式的发动(如做思想工作)甚至强迫入社，即直接推动。　　但是，将政府视为合作金融事业推动者的观点并不符合合作事业的本质。合作事业是一种社员自愿的事业，是我要合作，如果是随大流，或被误导、欺诈或外力强制的产物，即要我合作，则终究办不好。我国农业经济学家、农业教育家张德粹先生曾对此作了深

6、刻的揭示，合作是人民自办的事业，既不是政府所能代办，亦不是政府所能时常强迫人民办理的人民自己的事业，总是要人民自愿并有兴趣地去办理，才能办得好。倘若人民的合作，定要政府永远的强迫推行，这种合作一定是无兴趣及无诚意的假合作，其成功的希望极小，并且一旦政府的压力撤除，合作事业就有了分崩离析的危险。⑧因此，如果在社员没有合作需求和自愿的情况下，由政府去推动社员开展合作事业，效果只会适得其反，我国农信社、农基会和农村资金互助社的失败就是如此。　　2.悖论二:政府应当成为合作金融事业的严格监管者　　任何金融活动都有风险，

7、相应地，也就有支持金融监管的理论，如动机理论、社会利益论、金融风险论、保护债权论和法律不完备论等。⑨在我国，出于严密防范金融风险的考虑，政府对金融业不论是正规金融还是合作金融的监管采取了严格的态度。对于农村信用合作社，《银行业监督管理法》第2条第2款规定，本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等对于农村资金互助社，《农村信用合作社管理规定》第2条规定，农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款

8、、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。由此可见，农村信用合作社、农村资金互助社与商业银行等正规金融机构一样，均为银行业金融机构，均是政府严格金融监管的对象。但是，将政府视为合作金融事业严格监管者的观点同样不符合合作事业的本质。合作事业以社员的自助(self-help)为基础。历史地看，合作社与政府一直保持着距离(或中立)。例如，世界上第一个合作社1844年罗虚代尔公平先锋社(T