公众参与领域中的行政裁量及其司法审查

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1、公众参与领域中的行政裁量及其司法审查　　一、引言　　1965年，美国第二巡回上诉法院对“哈得孙河自然风景保护联盟诉联邦电力委员会”一案作出了判决。①在该案中，原告是建立电力设施申请者之外的组织——哈得森河自然保护联盟，他们在起诉之前参与了联邦电力委员会批准申请者建立电力设施这一行政程序。该联盟是由一些消费者、城市、渔民、环境与资源保护团体组成，他们有的是为自身利益，有的纯粹是为公共利益参与联邦电力委员会的批准程序。美国自20世纪中期以后，公众参与行政程序就已经成为普遍的趋势了，当然这主要是在法院推动下进行的一场行政程序变革。[1]（p558-559）　　行政参与是现代新型民主②在行

2、政领域的体现，是行政民主化最直接、最普遍的实现方式，它是现代法治行政必不可少的内容，成为行政法制建设的重要环节。目前，在实践中虽然我国的有关法律法规对公众参与作了一些规定，对保障公众参与起到一定的作用，但这些规定对公众参与的司法保障不力，在理论上对公众参与领域中行政裁量的司法审查的研究更是尚付阙如。这种现状严重地影响了公众参与行政程序的功能和价值的实现，从而在一定程度上阻碍了行政法治的进一步发展。　　我国1996年《行政处罚法》规定了被处罚相对人的行政程序参与权，1997年《价格法》、2001年国务院《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》、2002年《环境影响评价法》和《政

3、府价格决策听证办法》规定了公众行政程序参与权，2004年《行政许可法》规定了行政相对人、厉害关系人、公众的行政程序参与权。从这些法律法规的规定可以看出，随着行政法制的完善，我国行政参与的主体范围经历了从窄到宽的发展过程。2004年3月22日国务院《全面推进依法行政实施纲要》把参与行政推广到更多的行政行为，包括行政决策、行政立法、行政监督、行政决定、行政救济等。虽然它是以政府文件形式公布的，不具有法的强制性和规范性等特征，很大程度上只能靠行政机关及其工作人员的自律，但它也反映了公众参与在现代行政程序中的普遍化趋势。　　一般公众参与行政程序不全是出于自身利益，更多是为了社会公共利益。行

4、政相对人、厉害关系人意义上的公众参与行政程序完全是为了自身利益免受行政行为的损害，维护自身利益是他们参与行政程序的唯一目的；而一般公众与行政行为可能没有直接利益关系，他们作为社会一员，客观上可能对其参与的行政行为具有“反射性利益”，[2]（p100）但他们参与行政程序的目的和初衷主要是为了公共利益免受行政行为的侵害。行政相对人、厉害关系人参与行政程序是传统的规则统治模式控制行政裁量权行使的方式之一，这种消极的外部控制模式已不能适应现代行政法发展的需要，现代行政法对行政权的要求不是纯粹消极性的不侵犯公民权利，而是积极的要求行政机关按照法律规定的政策行使裁量权，采取措施满足人民物质和精

5、神等各方面的需要，如分配政府物资、津贴、提供就业机会等等。为避免传统模式的缺陷，行政参与主体范围从相对人、厉害关系人扩大到一般公众就成为必然的选择。　　二、加强对公众参与领域中行政裁量的司法审查的意义　　本文不妨将公众参与领域中的行政裁量权称为行政参与裁量权，意指行政机关制定的行政规范性文件或作出行政决策时和作出行政决定之前，对于是否需要有参与、参与的行政事项、参与的主体范围和参与的方式自主选择决定的权力。需要说明的是，本文研究的是行政机关制定的规范性文件内容中、实施行政决策时和行使具体行政行为时的行政参与裁量权。　　在行政机关自己制定的行政规范性文件中，行政机关对公众参与的设定有

6、很大的裁量权，在权力机关制定的法律规范性文件中，也有可能授予行政机关一定的行政参与裁量权。如果这种宽泛的行政参与裁量权没有有效的制约机制的话，公众参与将仅具有形式化的意义，其实际价值和意义[3]（p31-32）将大为减损。因此，加强对行政参与裁量权的司法审查意义十分重大。　　1.实现对日益扩张的行政权力的有效控制　　由于社会越向前发展，社会关系越复杂，行政权就愈来愈扩大，行政机关裁量权行使机率愈高。[1]（p546-547）在传统的规则统治无法适应形式发展需要的情况下，现代国家都在行政程序中设置了公众参与制度，允许公众参与行政程序，使行政机关受到来自各方面的压力和影响，考虑参与者的

7、意见和要求，这实现了对行政权的另一外部控制。但这属于无权控制，行政机关仍然有很大的自由度，享有最终决定权，公众参与本身还受到行政机关裁量权的限制。加强对行政参与裁量权的司法审查就弥补了这一缺憾，司法的控制属于有权控制，对行政机关关于公众参与的裁量权所做的判决具有拘束力，能有效的控制其在公众参与过程中裁量权的行使，从而实现了对行政行为的有效控制。　　2.有效保护参与者的利益　　虽然“个人是本身利益的最好和唯一的裁判者”，[4]（p72）但他们参与行政程序时所表达的利益受