对一事不再罚原则中不再罚之含义与适用的再认识

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1、对“一事不再罚”原则中“不再罚”之含义与适用的再认识　　[关键词]行政处罚；一事不再罚；不再罚；一事不再理　　　　理论界对“一事不再罚”原则的具体含义一直存在颇多争论，导致在制定我国《行政处罚法》的时候采纳了一个折衷方案，即在第24条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”严格地说，这只是“一事不再罚款”制度，并未真正树立“一事不再罚”原则。这样的过渡之举，并未平息理论界对这一原则具体含义的争论。这一制度在具体操作时也遇到了诸多困难，集中表现为行政机关在具体操作上不统一，同样的

2、违法行为，当事人得到的“待遇”却经常不一样，有的被处一罚，有的被处二罚甚至多罚。这一法条甚至成为对同一违法行为进行两次以上处罚的金牌令箭。因此，理论界有必要对“一事不再罚”原则进行统一认识。“一事不再罚”包涵两个层面的问题，一是如何界定“一事”；二是如何理解“不再罚”。本文因篇幅有限，仅就同一违法行为前提下对如何理解“不再罚”进行探讨。　　　　一、学界围绕“不再罚”的含义与适用的不同观点及局限性　　　　对“不再罚”的含义与适用在理解上发生分歧的焦点为：当同一个违法行为触犯了两个以上不同的行政法律规范，涉

3、及两个以上行政机关都有行政处罚权的时候，能否并科?也就是行政处罚竟合时对同一行为可否科处二次以上处罚的问题。对此存在很多不同观点，较有代表性的如应松年教授认为：“有时，不同的法律规范对同一领域的社会关系都有调整，形成对同一违法行为有数个法律规范规定的现象，这就是‘法条竞合’。对此，罚款只能适用一次。如果一个行政机关对违法人做了罚款，那么其他行政机关不得再予罚款，但可以依法给予其他种类的处罚。”。张树义教授认为：“一个违法行为违反了不同的法律规范，应当根据不同的规范分别给予处罚，这不能说是违反了一事不再罚

4、的原则。只有当不同的法律规范，针对一个违法行为作出给予同一种类的处罚规定时，说明它们对此违法进行处罚的所要实现的目的是一样的，没有区别，所以，只要处罚一次就实现了管理目的，不能再次处罚。”而杨小君教授则认为：“如果该行为只是一个违反行政法的违法行为，无论触犯多少不同行政法律规范，以及各行政法律规范所规定的处罚措施种类如何不同(甚至可以‘相互弥补’)，仍然不能对违法行为给予两次行政处罚。”其他还有许多学者对此问题进行关注，不再列举。　　上述种种观点尽管表述不同，大都致力为正确理解“不再罚”树立一个客观的、

5、具有操作性的标准，而这些标准总结起来不外乎以下三种：第一种，不同行政机关可以各自按照相应规定进行处罚，包括重复使用同一种处罚方式，比如两家以上行政机关都可给予相对人警告处分，但罚款只能进行一次。第二种，不同行政机关可按不同法律规范分别给予不同种类的处罚，但罚款以及其他处罚方式均不得重复使用。第三种，行政处罚只能进行一次。其中又有两种不同的适用规则：第一种为先管辖有效，后管辖无效；第二种为重罚吸收轻罚原则。　　以上三种标准都有一定合理性，但局限性也是非常明显的。从第一种标准看来，它与《行政处罚法》24条的

6、规定最一致，但24条规定只是作为行政处罚时的具体操作规则，并未在法律上真正确立起“一事不再罚”原则，它只是在罚款的范围内体现了“一事不再罚”原则(这与理论上的“一事不再罚”原则并不吻合)。因而在实务中如果机械地理解上述规定，可能导致对同一违法行为重复使用除罚款以外的行政处罚，从而使大量的重复处罚合法化，最后在根本上否定一事不再罚原则。第二种观点与第一种观点较接近，只是禁止重复含罚款在内的所有处罚方式，并不反对不同处罚方式的分别适用。要面临的问题是：“之所以会有两个以上法律性规范文件为依据对同一行为从不同

7、角度规定处罚，这是立法者从不同角度考虑问题的结果，并不是这一行为变成两个或两个以上的行为。如果一个行为可按不同法律性规范文件规定处罚两次以上，随着我国法律规范型文件的日益增加，规定日益细密，这一行为被处罚的次数定将随之不断增加，其后果不堪设想。”第三种观点顾及了对相对人权益的最大保护，但毕竟绝对强调不得多头处罚与现行分散行政处罚体制之间还存在不可回避的矛盾。不少行政处罚如拘留、吊销营业执照等由特定行政机关所专有，在许多情况下，对特定违法行为由不同行政主体分别作出处罚，往往正是行政处罚完整性的体现，否则将

8、无法有效制裁违法行为。　　　　二、正确理解“不再罚"的含义关键在于明确“一事不再罚”原则的理论基础　　　　从表面看来，以上不同观点各有道理，似乎要形成统一认识真的很困难。但笔者认为，要正确理解“不再罚”的含义关键在于从“一事不再罚”的理论基础着手，只有先明确“一事不再罚”原则产生的根源及要实现的目的，下一步才谈得上该原则的具体内涵与适用。就笔者手头收集的资料来看，研究“一事不再罚”理论的文章不少，但大多数人对“一事不再罚”原则的理论基础只作