中国义务教育财政改革与地区差异分析：教育财政的公平与充足

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1、中国义务教育财政改革与地区差异分析：教育财政的公平与充足【摘要】改革开放以来，中国颁布了《义务教育法》，在全国范围内实施九年义务教育，促进了义务教育的整体发展。同时，地区间教育投资差异逐步成为大家关注的一个问题。论文将分析近年来中国义务教育财政体制改革对义务教育投资地区差异的影响，介绍美国近年基础教育财政公平和充足研究的理论和方法，并结合中国的实际情况对中国教育财政研究提出一些建议。【关键词】义务教育财政公平财政充足自1978年改革开放以来，中国政治和经济体制发生了重大变化。中国开展了公共财政体制改革，其目的是从中央集权的计划经济向开放的市场经济模式转型。因此，中央与地

2、方财政的收入与支出格局与过去有了很大的不同。这在客观上要求中国政府改革其义务教育财政体制，改变教育经费投入的结构，建立新的教育经费分担机制，以适应义务教育发展的需要。1985年，中国政府正式开始实施教育财政体制改革（Tsang,1996,2000;Wang&Bergquist,2003）。随后，在90年代，尤其是进入21世纪后，中国针对义务教育财政体制又进行了一系列改革。这些改革在增加中国义务教育经费投入，以及促进义务教育在全国的发展等方面发挥了巨大的作用。同时，地区间以及城乡间义务教育财政的差异也成为大家普遍关注的一个问题。本文分为四个部分。第一部分回顾近年来中国实施

3、的与教育财政体制相关的改革。第二部分探讨中国义务教育经费的地区间差异。第三部分分析美国在教育财政公平和充足研究方面的理论和方法。最后，第四部分结合实际情况对中国义务教育财政研究提出一些建议。一、中国教育财政体制改革（一）1985年教育财政体制改革1985年，在政治经济体制改革的大背景下，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，正式开展教育财政体制改革，对基础教育开始实行“分级办学、分级管理”，使地方各级政府成为筹措基础教育经费的直接责任者。1986年，中国通过了《中华人民共和国义务教育法》（简称《义务教育法》），开始实施九年义务教育。与当时中国的社会经济状况、教育方面

4、薄弱的财力，以及庞大的学生人数相比，这是一项非常具有雄心的计划。1985年的教育财政体制改革不仅是出于筹集义务教育资金的需要，同时也是中国公共财政体制改革不可缺少的一部分。当时公共财政体制改革的一个重要目标是中央政府向省政府分权，从中央计划经济向社会主义市场经济转型，而教育财政体制改革是其中的一个重要环节（Tsang，1996）。1985年教育财政体制改革有如下两方面的特点：一方面，实行基础教育由“地方负责、分级管理”的原则。这种教育体制体现为“三级办学、两级管理”，即“县办高中、乡办初中、村办小学，县乡两级管理”的办学模式。县政府仅直接管理少数县直属中学和小学，乡（镇

5、）政府主办乡（镇）的初级中学和乡中心小学，村兴办村级小学，则归乡（镇）管理。另一方面，实行以财政拨款为主、多种渠道筹措教育经费的政策。教育经费的包括：各级政府财政拨款，向企业征收城市教育费附加和在农村向农户征收农村教育费附加，社会及个人捐资形式的集资，校办产业与学校社会服务收入，各项教育基金收入。政府财政拨款主要来自两个部分，一方面是地方政府自己的财政拨款，另一方面是中央和省政府的专项拨款，而这些专项拨款只占整个教育经费的很小一部分（Tsang,1996;Wang&Bergquist,2003）。为了多渠道筹措教育经费，政府采取了一系列措施，建立了我国教育经费的“财、税

6、、费、产、社、基”六条主要，即以财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税(费)、对非义务教育阶段学生收取学费和对义务教育阶段学生收取杂费、发展校办产业、支持社会集资办学和捐资助学、建立教育基金（江文涛，2006）。到1990年代初，中国建立了权力下放的教育财政体系，教育经费既包括来自政府的预算内财政拨款，也包括来自非政府部门的预算外资金（Tsang，2000，2002）。预算内拨款仍然是义务教育的主要经费，但预算外经费成为越来越重要的组成部分。从1986-1992年，预算内资金每年增加3.5%，预算外资金每年增加19.7%。1986年，预算内和预算外资金分别占中小学总经费的

7、78.8%和21.2%。到1992年，预算内资金的份额降低到60.9%，而预算外资金的份额上升到39.1%。1985年开始的教育财政体制改革使地方政府成为义务教育预算内资金的主要。例如，1988年，贵州小学教育预算内资金的为：地方政府87.2%，省政府8.5%，中央政府4.3%，中学教育预算内经费资金的则为：地方政府93.3%，省政府5.3%，中央政府1.4%（Tsang，1996）。1985年教育财政体制改革实施后，农村义务教育主要由乡镇基层政府承担，中央及其他地方政府财政投入极其有限。1994年分税制实行后，国家财权进一步集中化而义务