论财政分权背景下义务教育地区差异与财政责任的再配置

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1、论财政分权背景下义务教育地区差异与财政责任的再配置作者：孙蚌珠　陈雪娟　余向华　　[摘要]在分权框架下分级管理的地方义务教育经费支出的公平问题是人们广为关注的问题，义务教育作为一国保障弱势群体底线公平的基础教育阶段，中央政府应该对义务教育供给实现责任回归。　　[关键词]教育财政；财政分权；教育分级管理　　　　一、引言　　　　教育，作为一种无论对国民个体还是对整个国家社会发展而言均兼具目标性价值和工具性价值的、影响广远的社会公共品，至少从名义上，各国政府都给予了高度的重视，并对其的供给都给予不同程度的财政支持。尤其是对基础教育阶段的中小学教育而言，作为一种体现和保障弱势群体

2、之底线公平的公共工程，世界各国都几乎无例外地以政府财政作为基本的经费支撑。而不同的财政体制下，承担基础教育经费供给责任的主体则可能会大不相同，有的直接以中央政府为责任主体，有的则直接以地方政府为责任主体，还有的则两者兼而有之，中央政府和地方政府分别承担一定的供给责任。鉴于基础教育这种公共品的特殊性，一国的财政体制中，各级政府(尤其是中央政府和地方政府)之间不同的财政关系，就可能会形成不同的基础教育经费供给状况，进而在基础教育层面带来不同的公平和效率结果。　　具体到中国，改革开放过程中，中国自20世纪80年代开始展开了新一轮的以财政分权为核心的财政体制改革，也差不多在同期提

3、出要在基础教育阶段实施义务教育。而在发展过程中，中国涌现出的一个众所周知的基本现实就是地区之间、城乡之间的差异逐渐拉大，这种差距不仅直接体现在经济发展水平上，也体现在包括义务教育在内的教育领域的发展水平上。而考虑到基础教育对于当代社会中个人和社会之长远发展的重要性，借用著名发展经济学家、1998年诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森的说法，它大大影响到人之基本可行能力方面的完善性。因此，这方面的差距比之经济发展水平方面的差距更为影响重大，而这方面的不公平就显得更为不公平，尤其是如果导致这种差距的原因涉及到人为的体制方面，比如教育财政经费的保障体制。那么，义务教育的地区间差距这种

4、公平性表现具体如何呢?这种公平后果的形成与财政体制之间有什么样的关系呢?基于这些实然表现和实然关系，从应然的角度看，义务教育供给责任主体间的现行责任配置结构该否或者该如何调整呢?　　本文将围绕上述问题，以中国财政分权背景下分散的义务教育经费保障体系，在改革过程中所渐次形成的公平问题及其财政根源为核心线索，以理论与实证结合但以实证分析为主的方式展开分析。　　当前关于不同阶段教育经费配置中所存在的问题，讨论的焦点是当前义务教育阶段投入比例过低、生均经费不均衡和中央政府财政责任的问题。王善迈(1988)指出，教育经费分配不合理是中小学、尤其小学办学条件恶化的原因，而经费分配不合

5、理又表现为在我国教育经费总量不足的情况下，高教投入比重偏高。为论证教育经费在义务和非义务两个阶段如何分配的应然问题，20世纪90年代以后，公共品理论开始被广泛用来论证政府应该承担基础教育供给的责任，而高等教育则应通过学费等方式在不同主体之间分担成本。而以1998年中国正式确立建设公共财政体制为契机，理论界开始从公共经济视角分析我国教育财政结构问题，从公共产品的受益范围和外部性的角度论证了义务教育应纳入较高层政府的财政职责范围，义务教育经费应成为教育财政支出的重点。相关实证研究方面，曹淑江、董克用通过实证研究，证实了中央政府的高等教育投资对地方政府高等教育投资具有替代作用，

6、从而反证得出财政分权下中央财政应首要关注的是义务教育。王蓉和杨建芳则通过实证分析的方法，构造了反映财政分权尺度的4个指标，利用2000-2004年的分省面板数据，研究了影响教育投入两个比重(教育事业费占地方财政支出的比例和教育事业费占地区生产总值的比重)的因素。　　　　二、中国财政分权及其背景下义务教育经费保障体系的变迁概述　　　　新中国成立以来，财政体制基本上一直处在一种中央和地方之间集权与分权的轮回变迁中，造成这种轮回式变迁的一个基本原因在于中央和地方之间的财权和事权总是会出现不平衡的状况，即两者之间财权和事权(实际上是事责)的非对称。如图1所示，中央政府和地方政府的

7、财政收入和财政支出的比重呈现出一种很不一致的变动趋势。在改革开放伊始的“六五”(1980～1985年)之前，较长期地存在着一种财权下移而事权上移的不对称结构：中央财政收入比重较低，而财政支出比重则较高。也正是在中央政府面临的这种财政压力之下，伴随着改革开放的展开，在财政制度上也启动了新一轮的以分权为核心的财政制度改革。这种改革，涉及中央政府和地方政府(尤其是省级政府)之间权力(财权)和责任(事责)双重的再安排，由此，在“七ZK"期间双方基本实现权责对等。但随着“八五”期间分税制改革的展开，又渐次形成了一种与原来相反的不对称格局