从传播学视角看公共决策中的公民参与

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1、从传播学视角看公共决策中的公民参与摘要本文以黄金周改革为案例，试图从传播学的角度解析公民参与。以公民参与的互动传播模式为基础，本文评价了黄金周改革中公共决策机构保障公民知情权的进步，分析了不同的表达渠道的民意呈现迥异的原因，并展望了公民参与持续进行的前景。a　　关键词黄金周改革公民参与互动传播知情表达　　　　党的十七大报告明确提出：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公

2、共政策原则上要公开听取意见。”①因此，增强和完善公共决策中的公民参与具有重要的政治意义，对此问题的研究也具有重要的理论价值和实践指导意义。迄今为止，对于“公民参与”的研究大多是从政治学、公共行政学、法学等学科的角度切入。为了更好地理解公民参与，对公民参与的模式进行进一步解析，本文试图从传播学的角度来审视公民参与，以传播的模式为基础来建构公民参与的模式。　　　　一、“黄金周”改革中体现的公民参与　　　　1999年9月18日，国务院发布《全国年节及纪念日放假办法》，“黄金周”从此诞生。黄金周在拉动经济发展的同时也显露了诸多弊端，要求改革之声不断。2007年12月9日至15日，国务院国家发

3、展改革委员会以“国家法定节假日调整研究小组”的名义在其官方网站及人民网、新华网、新浪网和搜狐网等网站上就法定节假日调整方案（草案）进行问卷调查。网友反应热烈，除了投票之外，还发表了许多不同的意见。　　法定节假日制度是一项与众多社会成员利益密切相关的公共政策，它的改革牵涉到多方的利益。作为政策客体的公民，必然要求参与公共决策的过程，进行充分的利益表达，以争取己方利益的最大化。作为决策主体的政府，为了决策的科学化、民主化，为了提高政策的　　质量和可接受性，也需要将决策过程向公民开放，并引导公民参与。　　公民参与，也称为“民众参与”。有研究者在比较了三类不同的定义后将“民众参与”界定如下：

4、“公民参与指公民个人或团体通过各种方式和途径参与公共事务，影响和推动包括政治系统中的各种决策的活动和行为。”②社会主义民主政治并不仅是公民在选举公共决策者和民意代表时的投票，而且也要求公共决策的过程向有利害关系的公民开放，使公民在公共决策过程进行充分的利益表达，从不同的角度、层次提供政策涉及的各种问题的信息，在利益的博弈之中使政策反映最大多数人的意志，实现公共政策的帕累托最优状态。　　在黄金周改革过程中，决策部门通过调查问卷向民众征集意见，而民众也并不局限于参与问卷调查，而是通过各种渠道发表更广泛，更深刻的意见，对决策过程实施影响，体现了决策过程向公民参与的开放和公民参与决策过程进行

5、利益表达的要求。　　　　二、传播学为解析公民参与提供了独特的理论视角　　　　以传播的观点解析公民参与，既有学理上的可行性，又有理论上的意义。原因在于：　　1.无论是公共政策还是公民的利益表达，其本质都是信息。决策机构向公民传递公共政策的信息和决策过程的信息，公民通过各种渠道各种方式表达自己的意志，以此参与到决策过程中。因此公民参与公共决策的过程，可以看作是公共决策机构与公民互动传播的过程。参照奥斯古德-施拉姆传播模式，②我们可以为公民参与建构以下模式：　　　这个模式是对公民参与的理论抽象，是为了将实践中繁复的公民参与还原为本质上的简单的信息互动过程，便于我们从传播学的角度进行分析。实

6、际上，无论决策机构性质、公民资格和地位、公民群体的内涵、还是传播内容和传播过程都是相当复杂的。　　2.以传播的观点解析公民参与，能够为公民参与的研究引入传播学的理论，开拓新的视角。我们可以从以下角度扩展对公民参与的认识：①可以从反馈和双向传播的角度来探讨公民参与的意义；②可以从传播者的主体地位的角度来探讨决策机构和公民在公民参与过程中的主体地位问题；③可以从传播媒介的角度探讨新媒介的崛起对公民参与的意义；④可以从议程设置的角度来探讨在公共议题和公共政策的互动过程中政府和公民的相互影响；⑤可以从把关的角度来探讨大众传播媒介在公民参与过程中的作用。　　由于传播学理论的丰富性，引入传播学对

7、与公民参与的研究的意义当然远不止于此。以上想法只为抛砖引玉，其展开不是本文的主旨。下文对“黄金周”改革中体现的公民参与，将以双向传播的观点进行解析。　　　　三、“决策机构-公民”的传播：知情是参与的逻辑起点　　　　“决策机构-公民”的传播是自上而下的传播，是指公共决策机构作为传播者，公民作为受传者的传播过程，是公共决策机构信息公开的过程。传播的信息主要是与公共政策相关的信息。公共决策机构公开政策信息和决策过程的信息，保障公民的知情权，是公民参与的前提。