政府生态转移支付绩效审计初探

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1、政府生态转移支付绩效审计初探【摘要】随着我国政府生态转移支付规模的逐渐扩大，政府生态转移支付绩效审计工作的开展显得日趋重要。本文以PSR（压力-状态-响应）模型框架为基础，探索构建出了具有一般性质的生态转移支付绩效评价指标体系。【关键词】政府生态转移支付绩效审计环境优值模型一、政府生态转移支付绩效审计研究现状1.生态转移支付主要分为项目式和一般性生态转移支付。前者如天然林保护工程、退耕还林还草工程，后者如重点生态功能区转移支付。项目式生态转移支付的资金使用被限定在一个专门的生态保护项目上，一般性生态转移支付的资金使用则不受限制，只要

2、用于生态建设和民生发展，都是合理的。2.我国的天然林保护工程从1998年开始试点，2000年全面开展，一期工程从2000年到2010年，一期工程完成后立即开展第二期工程。对于天然林保护工程绩效评价的早期研究，指标的设置比较单一，缺乏全面性。随着研究的发展成熟，指标体系也越来越综合、完善，周少舟（2008）将天然林保护工程的评价分为工程实施与政策执行情况、森林资源变化、社会效益和经济效益四个方面；国政（2011）选取了生态效益指标34个、经济效益指标13个和社会效益指标11个作为西南地区天然林保护工程的评价指标体系。退耕还林还草工程与

3、天然林保护工程同时起步，通过十几年的建设，已取得明显成效。贵州省林业科学研究院（2006）制定了《退耕还林工程综合绩效监测与评价指标体系》，率先建立起省级退耕还林工程综合效益监测与评价X络；国家林业局在2008~2010年陆续推出了《退耕还林工程社会经济效益监测与评价指标》、《中国北方退耕还林工程建设效益评价研究》、《退耕还林工程建设效益监测评价》等，都对退耕还林工程设置了评价指标体系。相较于项目式生态转移支付绩效审计，对于一般性生态转移支付绩效审计的研究还较少。财政部在2011年发布的《国家重点生态功能区转移支付办法》，对重点生态

4、功能区的转移支付的绩效监督构建了一个大体的指标框架，其中包括资金的管理、生态环境和地方基本公共服务的评价指标。不同的项目式生态转移支付绩效评价中，指标的选择具有较强的针对性，如天保工程绩效评价指标中生态绩效指标主要选择森林资源指标，经济、社会绩效则是生态转移支付的实施对林区社会经济所产生的影响；退耕还林还草工程指标的设置，较为注重在农业生产、土地资源和森林资源方面。而一般性的生态转移支付，则比较注重整体效益，指标的设置涵盖生态、经济、社会等方面。3.现有生态转移支付绩效审计指标体系的不足。一方面，只有少部分学者在研究中对生态转移支付

5、过程中资金的管理和监督设置了指标，如李萍（2007）在运用平衡计分卡进行天保工程效益审计时设置了财务层面的指标，周少舟（2008）提出了工程实施与政策执行情况指标。很多学者在研究过程中却忽略了对资金绩效的评价。众所周知，政府生态转移支付资金投入属于政府支出，对资金绩效进行评价亦是对政府行为的监督。另一方面，项目式生态转移支付绩效评价指标体系的构建缺乏综合性；而一般性生态转移支付由于在我国的发展时间不是很长，指标体系的构建也还不成熟，需要完善。二、政府生态转移支付评价指标体系的构建1.指标体系的构建原则。①系统全面性原则。指标体系应能

6、够全面系统地评价政府生态转移支付的实施所带来的效果，要能够涵盖生态转移支付影响范围的方方面面。②可行性原则。所构建的评价指标体系应具有较强的实践性和可操作性。③灵活性原则。评价指标体系在实际应用中应具备一定的灵活性，方便运用在不同时期、不同地区、不同特点的生态转移支付项目当中。④可比性原则。设置评价指标的目的是要对所评价主体进行客观公正的评价，要有比较才能鉴别好坏。指标的可比性包括对同一对象不同时期的纵向比较和对不同对象同一时期的横向比较。2.指标体系的构建。《国家重点生态功能区转移支付办法（2012）》第六条指出：享受转移支付的政

7、府和有关部门要切实增强生态环境保护意识，将国家重点生态功能区转移支付用于保护生态环境和改善民生。因此，本文从生态环境、经济发展、公共服务、财务指标四个方面进行指标体系的构建。（1）生态环境指标。生态经济合作发展组织（OECD）在其《环境主要指标2008》中，将环境评价的内容主要分为污染问题和自然资源，其主要指标如下表：本文结合财政部2011年颁发的《国家重点生态功能区转移支付办法》中的生态环境评价指标，选择评价的污染问题包括空气质量、三废排放和水质量，自然资源包括森林资源、土地资源和生物多样性。PSR框架下相关评价指标见表2。（2）

8、经济发展指标。生态转移支付的一个目标，是要达到地区间的财政均衡，因此地区经济发展的评价在生态转移支付绩效审计中是很有必要的。经过马歇尔（AlfredMarshal）和林德赫尔（Lindheal）等各国经济学家的努力，常规的经济指标已经