浅谈英国最佳价值审计及其对我国的启示

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1、浅谈英国最佳价值审计及其对我国的启示地方政府是国家各种公共资源的最终配置者和最终管理者，其绩效的优劣直接关系到这些公共资源的经济性、利用效率、使用效果及其他效益，影响地方政府的威信和形象。探讨地方政府绩效审计有助于推进地方政府绩效向更优的方向发展。一、英国最佳价值审计（一）概念“最佳价值”（BestValue）观念是英国工党在1997年大选宣言中首次提出的，其动机是为了以确保地方政府的服务质量且费用合理的手段来取代强制性竞标机制（pulsorypetitiveTendering或CCT）。最佳价值思想不断演变和丰富，其观念包括

2、：1.持续优化服务职能；2.经济性、效率性和效果性的应用；3.运用该审计机制以确保服务质量及成本合理等。英国“最佳价值审计”就是以这些观念为基础，依据如下介绍的“最佳价值审计”评估指标体系，评估英国地方政府的所有职能，并对所有服务的绩效进行滚动式审计的一种现代审计模式。它不是一种产物，而是推动地方政府服务态度、文化和管理模式不断变革和进步的过程。最佳价值审计要求地方政府不断回顾他们对工作的执行情况，及时优化执行方式，改进存在的不足，确保政府服务廉洁性、规律性、效益性、效率性和经济性，保证质量和成本。（二）“最佳价值审计”评估指

3、标体系英国通过中央政府和审计委员会的密切合作，建立了“最佳价值审计”评估指标（BestValuePerformanceIndicators或BVPIs）体系，用来评估地方政府的业绩本身，反映中央政府极其关注地方政府为社会所提供各种公共服务。目前已公布的最新、最完整的版本是2005／2006版，共有173个指标，分为两部分，每部分具体包含内容如图1所示。英国中央政府制定了该评估指标体系后，每年由中央审计署以该指标为依据，评估各级地方政府的服务，依据评估结果明确需要改善的服务。在此基础上，每隔5年，对所有服务领域进行全面回顾。评估

4、合格者将获得中央政府正常的财政拨款，反之中央政府则予以干涉，如此循环下去。该评估指标体系实施以后给地方政府及其绩效带来了什么样的效果呢？（三）最佳价值审计的实施效果1.正面影响（1）促进新公共管理有效实施。在英国地方政府推行新公共管理的过程中，最佳价值审计高度关注地方政府绩效和责任，激励和支持地方政府内部的改革创新意识、效率意识，综合利用多种技术方法有效地识别地方政府管理的薄弱环节并提出改善管理的方法，给地方政府机构作出了合理的安排并判断这种管理流程运作是否能实现他们的目标，这些都有效地推进了新公共管理的实施。（2）促进了地方

5、政府绩效审计体制的规范化发展。最佳价值审计在英国于2003年以法律的形式写进了苏格兰地方政府法案，使地方政府绩效审计做到有法可依。（3）促进英国“审计社会”（AuditSociety）的形成。最佳价值审计控制着地方政府许多日常事务，影响到地方政府的各个部分并且成为地方政府活动的主要参照点，这种控制和影响确定了其审计地位的重要性，从而形成“审计社会”。审计社会使最佳价值审计渗透到地方政府管理者的日常生活中，潜移默化地使英国地方政府管理者改善和提高绩效。（4）促进了英国地方政府文化持续改革。最佳价值审计体现了英国地方政府在绩效管理

6、中借鉴了一些全面质量管理（TotalQualityManagement或TQM）的思想。例如倡导绩效管理需要进行大规模的文化变革以保证管理质量、由于不同层面的适应性不同从而地方政府需要时间来产生预期的改善、英国地方政府有足够的权力去调整改革的步伐等。这些为提高和改善英国地方政府绩效管理提供了更为广阔的思路。2.负面影响（1）最佳价值审计纳入英国地方政府法律体系可能使审计陷入尴尬境地。某些英国地方政府管理者选择的政府内部结构看似有条理，但不是真正的管理政府行为；某些地方政府从其核心活动中通过设立障碍弱化审计过程。这些使最佳价值审

7、计合法化活动不稳定，还有可能无法持续下去。（2）最佳价值审计可能导致地方政府核心活动（提供公共服务）的移位。第一，地方政府工作忙于提供信息给最佳价值审计者从而干扰了其正常职能的运行。第二，最佳价值审计需要审计每次审计的过程，这是一个不必要的负担，而且以最佳价值为核心的审计流程是费时的，与地方政府实际提供的服务比起来，对这项审计投入太多，直接影响地方政府的服务效率与效益。第三，最佳价值审计过程容易导致其本位职能被忽视。因为政府部门的费用或服务能否实现最佳价值目标，这一结论主要依赖于审计者所作出的判断。而审计者的判断具有一定的主观

8、性，这就使得政府部门更加看重审计员对政府绩效的评判标准，从而忽视地方民众的实际需求。（3）作为中央政府决策的主要依据，最佳价值审计结果存在较大的风险性。中央政府主要依据最佳价值审计结果来判断是否改善地方政府绩效。由于最佳价值审计在实际执行过程中操作难度大，难以被证实是否按最佳