税收立法权划分的研究

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1、税收立法权划分的研究摘要：分税制改革仅涉及税收执法权的划分，税收立法权基本上没有分。地方政府“迫于财政收支压力”，滥用收费权，非法截取税收立法权，致使政府收入分配秩序混乱。根据税收立法权划分的理论和国际惯例，税收立法应在相对集权的基础上、适度分权。　　关键词：税权；税收立法权；政府职能；税权分配模式　　所谓税收立法权，是指国家权力机关（或经授权机关）依据法定权限和程序制定、认可、修改、补充和废止税收法律、法规的权力，是税权的重要组成部分。一般认为，税权包括税收立法权、税收执法权、税收司法权。其中，税收立法权是最基本的原创

2、性的权力，也是税权划分和合理分权的核心内容，其他两项税权都是由立法权规定的。　　所谓税收立法权划分，就是指税收立法权在国家相关机构间的划分和配置，以此明确各自的权限、职责，便于合法行使，确立税制。税收立法权在国家机构间的划分，有纵向与横向的区别。纵向划分是该税权在中央与地方权力机构之间的划分，横向划分是该税权在同级的权力机构和行政机构间的划分。本文主要研究税收立法权的纵向划分，因为它是税权划分的主导，也是制约分税制规范化的关键。　　一、税收立法权划分的理论依据和国际惯例　　（一）税收立法权划分的理论依据　　政府职能的界定

3、和划分，是合理划分事权、财权、税权的出发点。　　现代市场经济条件下，政府具有资源配置、收入分配、经济稳定的三大职能。大多数经济学家认为，从纵向来看，政府间职能划分大致如下：（1）资源配置职能由中央政府与地方政府共同履行，而且主要由地方政府履行。因为不同层次的公共品受益范围是不同的，分权进行资源配置更有效率。全国性的公共品（或辖区间外溢性的公共品）由中央政府统一提供，可以避免浪费。地区性的公共品由地方政府提供，可以提高适应性、针对性、准确性。两个层次的公共品中以后者为多，所以该职能主要应由地方政府履行。（2）收入分配职能由

4、中央政府履行。因为收入分配职能（地区间的收入再分配、个人之间的收入再分配）都不能或不宜由地方政府履行。（3）经济稳定职能主要由中央政府履行。因为地方政府不具备宏观经济调控的政策手段、能力。　　按照上述中央和地方政府职能的界定和分配，划定事权，明确财权，确立税权，为各级政府履行职能提供必须的物质保障。将凡是与中央政府履行职能相关的事权、财权划归中央政府及其财政，并将中央税（国税）的立法权相应划分、配置给中央权力机构（或经授权机构），构建全国统一的中央税体系；将凡是与地方政府履行职能相关的事权、财权划归地方政府及其财政，并赋

5、予地方权力机构相应的地方税立法权，构建地方税体系（辅之以较为完善的政府间转移支付体制）。这样的基本分工适合中央政府把握全局、地方政府有条件因地制宜的要求。这既是政府间财政关系的理论基础，当然同样也是税收立法权划分的理论依据。　　（二）税收立法权划分的国际惯例　　从税权（主要是税收立法权）集中和分散程序的不同来看，国际上有三种典型的税权分配模式：相对分权模式、适度分权模式、相对集权模式。　　美国实行的是相对分权模式，税收立法权在政府之间的分配相对均衡一些。联邦税的立法权全部集中在中央，各州均拥有州税、地方税的立法权。各州政

6、府大多利用税收立法权来贯彻政府的税收政策，在设计、调整税制结构时，都试图简化税制，目的在于吸引或至少不赶跑州外资金。应当指出，联邦有权过问各州税收立法，必要时可出面协调各州的争议。　　日本实行的是适度分权模式，都、道、府、县也拥有地方税的立法权，但中央为了防止地方税和中央税重复，实行一套“课税否决制度”。即，允许地方在地方税法列举的范围内自行立法征税，但若想超出范围，须经自治大臣批准。目的在于限制地方擅自立法征税，防止因税收分权而出现税政混乱，妨碍公平竞争。　　德国实行的是相对集权的模式，联邦专享税和共享税的立法权集中在

7、联邦，对各州专享税联邦有优先立法权，为促成税制和法律的必要统一，实际上各州专享税的立法大部分也由联邦来从事，各州真正拥有的税收立法权事实上仅限于地方性税收。　　通过对世界上三种典型税权分配模式的分析，我们可以得到如下启示：（1）世界上并不存在一个完全统一的税权分配模式，税权的集中与分散程度各不相同。各国往往从本国的政治、经济体制和国情出发，来选择、确定自己的税权分配模式。（2）尽管各国税权分配模式差异很大，但都不同程度地赋予地方一定的税收立法权。当今世界税权分配，既没有绝对的集权，也没有绝对的分权，而是在中央的调控下，地

8、方普遍拥有一定程度、范围的税收立法权。这些为我国税收立法权的划分，提供了一定的参考与借鉴。　　二、目前我国税收立法权划分存在的问题　　（一）宪法、法律与行政法规间的规定不一致，税收立法权过度集中于中央，地方无缘分享。我国宪法规定，省、自治区、直辖市的人大及常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性