合理划分税收立法权与税收管理权

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1、合理划分税收立法权与税收管理权关键词:税收立法权税收管理权合理划分内容提要:合理划分税收立法权限，在统一税政的前提下适当下放税收管理权是贯彻党的十六届三中全会《决定》精神的一项重要任务，是我国当前制定《税收基本法》（或称《税法通则》）亟需解决的重要课题。赋予地方适当的税收立法权符合中央、地方立法权限适当划分的宪法原则，应统一认识，以法律的形式明确规范并有效实施税收立法权与税收管理权的适当下放。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》规划了关于分步实施税制改革的战略，提出了“在统一税政前

2、提下，赋予地方适当的税收管理权”的重要任务。合理划分税收立法权限，适当下放税收管理权，完善税收管理体制也是我国当前制定《税收基本法》（或称《税法通则》）过程中不可回避的重大问题。国家税务总局许善达副局长指出，只有合理划分税收立法权限，才能创制出科学、严密的税收法律规范，为税收执法、司法等活动提供明确、充分的法律依据，确保税收组织收入和宏观调控职能的有效发挥，确保税收行政法律关系始终处于良性的互动状态。[1]为了完善社会主义市场经济体制，适应分税制财税管理体制的要求，适当下放税收立法权限，适当下放税收管理权限已成为目前大

3、多数学者的共识。但问题是，第一，如何真正统一认识，以法律的形式明确中央与地方的税收权限划分；第二，税收立法权限与税收管理权限下放的范围和程度应如何确定；第三，如何协调中央与地方的税收立法关系和管理权限；第四，如何对地方的税收立法权限、管理权限实施必要的监督和控制。一、税权的含义与税权划分由于公共产品所具有的层次性，税收也相应具有层次性，这就涉及到了中央政府与地方政府之间的税权划分问题。税权是整个税收法律研究的核心问题，也是分税制体制的核心内容，划分财权的关键就是划分税权。所谓税权，是指税收的管辖权，其内容包括两个方面，

4、一是国家与居民间的税权关系；二是国家机构与国家机构间的税权关系，即税收的立法、执法、司法权在国家机构间的配置。所谓合理分权，主要是指这些权力在国家机构间的合理划分问题。[2]税权的具体内容应包括税收立法权、税收行政权和税收司法权。其中，税收立法权是基本的、原创性的权力；税收行政权是最大量、最经常行使的权力；税收司法权是必不可少的，是为税法有效实施和税务部门依法行政提供有力保障的权力。（一）税收立法权。税收立法权是国家立法权的重要组成部分，是国家立法机关或者国家政权机关，依据法定权限和法定程序，制定、认可、修改、补充和废

5、止税收法律、法规的权力。它是国家的一项专有权力，是国家权力体系中的最高权力之一，它的行使在于对整个社会成员制定有关税收方面的行为准则和规范。（二）税收行政权。税收行政权是执行税收法律、进行税收征收和管理的行政权，是政府的政权机关拥有的税收征收管理方面的权限，包括税收征收权和税收管理权。这些权力对于有效地保障税款的实现，保障社会资源从私人部门向公共部门的移转，有着十分重要的作用。（三）税收司法权。税收司法权是国家专门的法律机构根据国家意志，按照固定的法律程序拥有的专门审理、判决税务纠纷案件、税务犯罪案件的权限。税收司法权

6、的正确行使和司法保障制度的建立完善，可为税法实施和税务部门依法行政提供有力保证。从世界各国的制度建设来看，税权的划分，主要包括纵向和横向划分两个方面。税权的纵向划分，是指不同级次的同类国家机关之间在税权方面的分割与配置。如税收立法权在中央立法机关和地方立法机关之间的划分。纵向划分存在两种模式，即集权模式和分权模式，主要涉及的是中央与地方的关系问题。集权模式强调税收立法权要高度集中于中央政权，而分权模式则强调将税收立法权在各级政权之间分配。集权与分权的程度，以法律秩序里中央规范与地方规范的多少与轻重的相对比例而定。纵观世

7、界各国，无论是强调集权的国家，还是强调分权的国家，其集权与分权都是相对的。税权的横向划分，是指税权在相同级次的不同国家机关之间的分割与配置。如在中央级次，税权至少要在国会与中央政府（在我国是全国人大与国务院）之间进行划分。我们通常所说的税收管理体制应涵盖税收立法权、税收管理权、收入分配权等重要内容，涉及的是中央与地方之间职责和财力的划分。二、税权划分的前提条件和一般原则从实践看，各国都是根据各自不同的政治体制、法制水平、经济情况及历史文化等具体国情来确定本国的税权划分模式，因而不可能完全相同。因此，在确定税权划分内容时

8、，既要紧跟世界各国制度建设的趋向，看到某些国家税权划分的成功一面，也要具体分析其税权划分的背景，以综合考虑影响税权划分的各种因素。税权划分应当以下列条件为前提：（一）政治与经济条件。税收对国力的盛衰、社会的安定、政权的安危，都有重要意义。划分税权必须以维护中央政府在宏观调控中的主导地位为前提，以有利于强调国民收入分配格局为条件。在