关于地下综合管廊项目ppp模式的思考

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1、关于地下综合管廊项目PPP模式的思考德阳市财政局课题组地下综合管廊是指在城市地下建造一个隧道空间，将电力、通讯、燃气、供热、给排水等各种工程管线集于一体，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施统一规划、设计、建设和管理，是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。2015年，国务院及有关部委多次出台政策推进地下综合管廊建设，并强调在地下综合管廊建设中，应优先考虑引入社会资本，采取政府和社会资本合作（PPP）模式。政府和社会资本合作（PPP）模式,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平

2、等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。目前，全国各地政府均大力推广运用PPP模式来建设地下综合管廊项目，以发挥社会资本投资与运营管理优势，推动政府基础设施投资，支持地方经济发展。本文介绍地下综合管廊项目应用PPP模式的背景、现状，以我市正在实施的地下综合管廊及配套工程（一期）项目为例，分析PPP模式在应用中存在的问题，并提出对策建议。一、背景近年来，随着城市快速发展，地下管线建设规模不足、管理水平不高等问题凸显，一些城

3、市相继发生大雨内涝、管线泄漏爆炸、路面塌陷等事件，严重影响人民群众生命财产安全和城市运行秩序。李克强总理高度重视地下管X等城市基础设施建设，强调指出，地下管X等基础设施是城市的“里子”，目前仍很薄弱，要着力补上地下管X等城市基础设施“短板”，满足不断扩大的民生之需。张高丽副总理对地下管线和综合管廊建设也提出工作要求，要把加强城市地下管线建设管理作为履行政府职能的重要内容，统筹地下管线规划建设、管理维护、应急防灾等全过程，综合运用各项政策措施，提高创新能力，全面加强城市地下管线建设管理。另一方面，随着我国经济发展进入新

4、常态和新预算法实施对地方融资平台的规范，加之当前经济下行压力加大，迫切需要探索有效方式缓解政府在基础设施领域投入不足问题。从上世纪80年代起，英国、澳大利亚、加拿大等国家就开始在基础设施和公共服务领域探索运用PPP模式，缓解政府基础设施与公共服务投资压力，增强政府服务能力。2013年底以来，财政部会同有关部门深入推进PPP改革，在凝聚共识、制度建设、项目示范、政策支持等方面多措并举，努力探索和开创符合我国实际的公共服务领域PPP模式，旨在促进政府职能转变，激发市场主体活力,提高公共产品供给效率。二、现状2013年9月

5、，国务院发布《关于加强城市基础设施建设的意见》，要求用3年左右时间，在全国36个大中城市全面启动地下综合管廊试点工程，中小城市因地制宜建设一批综合管廊项目。2014年6月，国务院办公厅发布《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，明确2015年底前，完成城市地下管线普查，建立综合管理信息系统，编制完成地下管线综合规划，计划用10年左右时间，建成较为完善的城市地下管线体系。2016年李克强总理的《政府工作报告》确定了“开工建设地下综合管廊2000公里以上”的工作任务。财政部与住建部经过评选，确立了国家第二批综合管廊试

6、点城市，包括郑州、广州、石家庄、四平、青岛、威海、杭州、保山、南宁、银川、平潭、景德镇、成都、合肥、海东等15个城市，地下综合管廊建设将成为稳增长的新主力。财政部、住建部等部门通过下发文件、组织培训会议、财政补贴等多种形式推动地下管廊建设，调动地方政府积极性。预计城市地下管廊建设将带来万亿级别投资，对经济起到明显的拉动作用。目前采用PPP模式实施地下综合管廊项目的具体模式主要有：一是BOT模式(建设-运营-移交)，二是TOT模式(转让-运营-移交)，三是BOO模式(建设-拥有-运营)，四是BOOT模式(建设-拥有-运

7、营-移交)。地下综合管廊可向各入廊管线单位收取相关费用，属于准经营类的项目，可采取“使用者付费+可行性缺口补贴”的方式来设计项目的回报机制。我市地下综合管廊工程总体规划为：到2030年建设综合管廊84公里，总投资（包括主体工程、附属及配套设施、廊内管线等）81亿元，其中近期（2015~2020年）规划建设综合管廊51.5公里，总投资49.5亿元，远期（2021~2030年）规划建设综合管廊32.5公里，总投资（包括主体工程、附属及配套设施、廊内管线等）31.5亿元。目前正在实施的地下综合管廊及配套工程（一期）PPP项

8、目，建设内容主要是沿牡丹江西路、泰山南路、齐湖路、澜沧江西路、渤海路、金沙江路蓥华山北路（青衣江路-钱塘江路）等道路修建长11.629公里的地下综合管廊工程（其中五处在新城区、一处在老城区）和齐湖路市政道路工程，总投资10.7亿元。针对项目运作模式和实施方案，经过市政府及聘请的投融资专家多轮调查与论证，本项目最终选择采用DBOT的运作方式，即项