基于管理会计视角的财政预算绩效管理探索

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1、基于管理会计视角的财政预算绩效管理探索一、引言财政是国家治理的基础和重要支柱，而预算管理是现代国家财政管理的核心，通过预算治理国家是有关现代国家治理活动的基本轨迹。预算绩效管理是预算管理的重要制度创新，也是建立现代财政制度的重要组成部分。而管理会计是现代预算管理的重要工具，从管理会计的内涵和目标看，管理会计与预算绩效管理在预算管理目标上是一致的，创造性地实施预算绩效管理，无论是从预算管理角度，还是从管理会计改革发展角度都具有十分重要的意义。二、预算绩效管理实践探索（一）实践历程评价试点阶段（2008-2011年）。这一阶段主要是推进项目预算的绩效评价试点工作，积累实践经验

2、。通过试点逐步形成了“单位自评价、财政重点评价和人大督导评价相结合”的绩效评价模式，逐步树立了预算绩效理念。这一阶段评价工作主要以调查研究为主，致力于对某类项目建立科学合理的绩效评价指标体系，尚未强调评价结果的应用。全面推进阶段（2012-2015年）。以《指导意见》和《工作规划》为标志，全国财政系统自2012年起开始全面推进预算绩效管理工作，提出要构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，同时对预算绩效管理各项任务提出了具体的任务指标。这一阶段松江全面推进预算绩效管理工作，从制度制定、目标设定、跟踪管

3、理、绩效评价、结果应用、信息公开、信息系统开发等多方面开展实践，取得了一定成绩。一是制定了《松江区预算绩效管理办法》，规范指导本区预算绩效管理工作推进；二是建立预算绩效管理系统，依托系统全面开展绩效目标设定、绩效监督和绩效评价工作；三是建立了预算项目“前、中、后”全过程绩效评价模式，同时开展重点部门整体支出评价和重点财政支出政策评价工作，全面覆盖财政预算管理全过程、各环节；四是引入第三方技术支持，通过两次绩效服务公开招标，引入了一批在绩效管理领域领先的第三方服务机构，全方位地帮助本区开展预算绩效管理工作。攻坚克难阶段（自2015年开始）。随着前期实践的充分展开，预算绩效管

4、理改革进入了深水区。由于存在绩效和预算“两张皮”的现象，因此亟需树立绩效理念、创新管理机制，重点破解结果应用难题。2015年松江开始探索“将绩效前评价与预算项目论证相结合，逐步建立绩效评价结果与预算编制挂钩机制”，通过对首批15个教育项目前评价试点，前评价结果全部应用于2016年预算，预算核减率为12.17%，有效地节约了预算资金。（二）实践难点1.预算绩效管理参与主体没有形成合力。从2012年全面推进预算绩效管理改革开始至今，松江初步建立了全过程预算绩效管理机制，形成了目标设定、跟踪监督、绩效评价、结果应用和信息公开等一整套工作机制，但是实际效果不明显。究其原因主要是预

5、算绩效管理各参与主体职责不明确、没有形成合力，没有将各类绩效结果与预算分配有机结合，造成绩效与预算脱节现象。预算绩效管理的管理主体是财政部门，而责任主体是各级预算单位，预算绩效管理的各项工作的落实主要依靠从财政部门到各级预算单位的专管员和业务人员，他们对各项绩效管理工作的尽职履责情况决定了预算绩效管理工作的实际效果。但是在实际工作中，有两方面因素导致绩效管理工作不到位：一是存在预算资金博弈的现象，导致各级预算单位专管员对于本单位预算项目目标设定、跟踪监督、自评价等各项工作并不积极，存在预算项目冗余、执行监督不力等情况；二是预算单位财务人员与业务人员缺乏沟通，没有科学分析预

6、算成本、合理编制支出计划，预算信息不透明，导致预算编制不合理、预算资金匹配度不高等问题存在。2.预算绩效管理工作水平不高。一是预算项目绩效目标编制质量不高，2016年松江对672个预算项目绩效目标编制质量进行了等级评定，其中：A级为20.51%，B级为45.61%，C级为33.88%。低水平的绩效目标编制导致项目后期难以跟踪、评价。二是绩效跟踪工作质量不高，2015年松江对199个预算项目期中绩效跟踪质量进行了等级评定，其中：A级为18.09%，B级为43.22%，C级为38.69%。跟踪水平不高直接导致后续应用整改效果大打折扣。三是绩效评价报告水平参差不齐，在实践过程中

7、发现不少评价报告质量不高，集中表现在对问题现状分析浮于表面，政策建议可操作性不强，这也导致绩效评价结果难以应用。3.预算绩效管理配套机制尚不完善。在实践过程中，由于工作推进太快，配套机制建设相对滞后，也是导致绩效结果难以应用的主要原因之一。分析下来，有几个方面配套机制缺乏：一是缺乏预算绩效管理配套制度，2014年松江制定了《松江区预算绩效管理办法》，但是缺乏对具体工作的配套制度，如缺少绩效评价工作规程、绩效考核制度。二是缺乏预算绩效管理组织机制，绩效与预算存在脱节现象，一直强调预算绩效管理是全过程预算管理机制，但在实际推进时，