行政过程信息公开的内涵和理论基础

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1、行政过程信息公开的内涵和理论基础　　一、行政过程信息的内涵及分类　　行政过程，从字面意思看，可简单解释为行政管理活动的过程。一般来说，行政过程的功能主要包括：行政立法、行政领导、行政管理、行政决策、行政监督、人事管理等。有的学者认为政府行政过程是行政主体与其他行政参与者（如立法机关、媒体、公民等）行使各自权力（或权利），相互影响，相互作用，设定并最终实现政府公共政策目标的活动过程。有的学者认为行政过程，是指行政管理活动的过程。行政活动的活动方法、活动步骤、经过环节所组成的状态就是行政过程。包括行政决策、行政计划、行政执行、行政控制等环节。有的学者认为行政过程有广义和狭

2、义之分，广义的行政过程指行政主体在行政权力配置、实施与受监督过程中与其他主体产生的相互作用、相互影响在时间和空间上的各种表现形式和状态；狭义的行政过程指行政主体在行政权力的配置、实施与受监督过程中和行政相对人发生的相互关系在时空上的各种表现形式和状态。以上学者从不同角度对行政过程作了不同的解读，但有一共同点是学者们对行政过程是从宏观、整体的角度去定义，所以行政过程是一个特别大的概念，涵盖内容非常广泛。本文所指的行政过程，是一个狭义具体的概念，仅指行政机关作决定之前的准备过程。而行政过程信息，即决策信息，指行政机关在作决定之前准备过程中形成的文件。　　行政过程信息从不同

3、的角度可以作出不同的划分。　　（一）按照行政过程信息获得的不同可以划分为行政机关和法律法规授权的组织自有的信息（以下简称自有信息）和他人提供的政府信息。自有信息是基于职权拥有的信息，如行政机关和法律法规授权的组织制定的行政规范性文件，或是记录的信息，如处罚单、调查报告、会议记录等，或是行政部门之间相互传递的政府信息，如下发通知、意见、决定、审批，提交申请、汇报等。他人提供的信息是指行政相对人或者第三人提供给相关政府部门的信息。如个人信息，主要包括年龄、性别、家庭住址、联系、邮箱、婚姻状况、学历、收入、身份证号码等，企业信息，主要包括注册资金、股东、专利、经营状况、纳税

4、证明等。　　（二）按照政府提供信息的主动性程度，可分为政府主动公开的行政过程信息和公众或单位、社会组织依申请公开的行政过程信息。前者是政府主动公开行政过程信息的行为，是积极行为，政府负有主动公开的义务，如果不予公开法律明确规定应予主动公开的信息将承担法律责任。后者是政府根据公民、法人或其他组织的申请，依法审查，按照法定程序公开行政过程信息的行为，属于消极行政行为，若没有申请人的申请则无需公开，一旦申请人提出申请，政府就必须受理并审查该申请是否属于公开范围，并作出是否公开的决定，并告知申请人。　　（三）按照公开的内容是否完整可以分为局部公开（也称部分公开）和整体公开（也

5、称全部公开）。并不是所有的行政过程信息都可以全部公开，有时可以，有时不可以，当行政过程信息有一部分内容可以公开，一部分内容依法律规定不能公开时，那么，应当公开可以公开的那部分内容，即为局部公开；当行政过程信息的内容可以全部公开时，应当公开全部内容，即为整体公开。这类划分有助于提醒行政机关及其工作人员对待行政过程信息时不能一刀切，不能以部分内容不能公开为借口，拒绝公开其他应公开的信息，以免侵犯公民的知情权。　　（四）按照过程信息内容的主客观性可以分为主观信息和客观信息。主观信息主要指主观性材料，比如相关官员或专家发表的观点、意见、建议、方案；客观信息主要指纯事实材料，比

6、如调查报告、统计资料、事实描述、数据等纯事实性的资料。　　二、行政过程信息公开的理论基础　　政府信息公开有着广泛、深厚的理论基础，如人民主权理论，社会契约论、知情权理论、行政控权论、经济学理论、行政平衡理论、人权理论、新公共管理理论等等，这些理论分别从不同的角度来推导建立政府信息公开制度的必要性。行政过程信息作为政府信息公开内容的一部分，理所当然与其有着共同的理论基础，本文主要从行政过程信息公开的角度阐述与其关系最密切、最直接的理论基础。　　（一）理论基础之一知情权理论　　知情权，有广义和狭义之分，广义的知情权，包括政府和非政府信息，即国家机构的信息、平等主体间的个体

7、信息均属于知情权的内容，其主体既可以是平等主体，如公民、法人、其他组织在社会交往活动中获取对方信息的权利，也可以是不平等主体，如公共管理活动中，公民、法人、其他组织获取政府信息的权利；狭义的知情权仅限政府信息，不包括非政府信息。　　知情权作为人类社会政治、经济、文化发展到一定阶段的产物，其思想萌芽最早出现在英国自由主义思想家洛克关于国家行为应当公开的论述中，他指出无论国家采取什么形式，统治者都应该以正式公布的被接受的法律进行统治，而不是以临时的命令和未定的决议进行统治，只有这样，人民才能知道其所负责任，并在法律范围内得到安全与保障，并将统治者限制在适