关于实行绩效预算的探讨

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1、关于实行绩效预算的探讨近年来，针对高校等公共部门预算中存在的问题，国家进行了一系列的改革，先后进行了部门预算改革、收支两条线管理改革、政府收支科目分类改革、国库集中收付改革、政府采购改革。但这些改革基本上都是为了实现对资源的控制，这种以投入控制为导向的改革措施对于克服过去高校资金管理混乱、资金使用不规范等问题起到了积极的作用。但随着改革的逐步深入，人们发现仅仅关注资金的投入，强调高校资金使用的安全性和合规性，并不能保证高校资金使用取得好的效果，高校资金紧缺和资金浪费并存的现象还普遍存在，因此现在人们越来越多地关注资金使用的有效性。对于高校来说就

2、是投入资金后，通过使用这些资金，培养的毕业生是否满足社会的需要，科研成果能否直接和间接地提高社会效益或为某些重大研究提供支持等等。　　　　一、绩效预算的概念　　首先必须明确“绩效预算”的一些相关问题，一段时间以来，笔者一直在考虑究竟什么是真正完整的绩效预算？绩效预算在我国高校是否可行？通过对这一问题的思考，在阅读大量文献的基础上，笔者认为：绩效预算是一个不断发展的概念，在不同时期，它所谓的“绩效”含义是不断变化的，只要预算中包含了“绩效”因素，就可以将其视为“绩效预算”。不难看出，在此绩效预算的概念得到了有效地扩展，我们不妨把这种绩效预算称为广

3、义的绩效预算，而以结果为导向的绩效预算称为狭义的绩效预算，文中为了与广义的绩效预算相区别，称狭义的绩效预算为结果预算。基于这样的认识，绩效预算完全可以在高校实行。　　需要说明的是，“绩效”因素可以按其发挥的功能从低到高分三个层次：控制资源层次、分配资源层次和资源使用是否有效性层次。最终的绩效层次应该是资源使用是否有效层次，它以公众满意度为最终绩效目标。　　　　二、绩效预算的编制模式　　从世界各国预算编制的发展历程看，绩效预算主要有三种预算编制方式：　　一是条目预算。这是一种早期的，以强化资源控制为目的的预算编制模式，它的主要特点是对每项支出都严

4、格控制，强化对财经纪律的遵守，即“打酱油的钱不能用来打醋”。在此阶段预算执行实行的是外部控制，绩效评价主要关注资金的安全、合规和节约。　　二是项目预算。它是一种与政策或者组织战略发展目标相联系的预算编制方式，其主要特点是首先确定战略发展目标，然后将该目标分解为不同的分目标，其中每个分目标对应一个项目，再将项目目标转化为各年度预算安排，最后把项目按轻重缓急进行排序。这种预算编制方式，将组织的长期发展目标和年度预算目标有机结合起来，提高了预算管理的科学性。该阶段预算执行实行的是基于外部控制的内部控制，绩效评价主要关注资金的配置效率和资金使用的成本效

5、益。　　三是结果预算。它是在20世纪90年代新公共管理改革兴起时产生的一种主要强调产出与结果的一种预算编制模式，它强调在预算中使用基于产出和结果的绩效信息。首先，结果是分配预算的重要依据，因此，绩效必须能够被量化和报告；其次，改变公共部门内部的责任关系，赋予部门更多的自主权，部门对项目的结果负责；最后，改变对部门的激励约束机制，绩效结果与责任相联系，奖优惩劣。在该阶段绩效评价主要强调资源使用的有效性。　　由此看出预算编制的模式与绩效评价发挥的功能是息息相关的，它们都是由高校管理者制定的管理目标所决定。结果预算在现阶段是一种理想的预算编制模式，那

6、么现阶段能否采用这种预算编制模式呢？戴梦德（2003），认为预算改革不能实施跳跃式的发展，要按照绩效预算的发展规律首先编制条目预算，解决对预算资金的控制问题；然后再编制项目预算，解决对预算资金的分配问题；此后在绩效管理的大环境下发展以预算资金的有效性为目的的结果预算。对此，世界经贸组织各成员国基本已达成了共识。　　　　三、高校实施绩效预算的途径　　笔者认为虽然绩效预算的三种预算编制模式是按先后顺序逐步发展的，但它们之间并没有清晰的界限，完全可以以一种预算编制模式为重点，同时兼顾另外一种或者两种模式，然后再逐步过渡为更高阶段的预算编制模式，比如在

7、以条目预算为主导的高校，可以在管理水平和部门预算编制水平较高的部门先试行项目预算或者结果预算。因此在清楚认识我们所处阶段的前期下，逐步完善投入导向型的预算改革，同时应积极推进项目预算和结果预算。　　从上面的分析我们不难看出，在现阶段制度的制约下，高校的基本支出预算是典型的条目预算，绩效评价的重点应该放在对资源的节约和控制方面，而这可以通过建立科学合理的定额标准来实现；项目支出预算可以采用以结果为导向的绩效预算的编制模式，然后再逐步过渡，最终使整个部门预算发展到以公众满意度为最终绩效考核目标的绩效预算。值得注意的是，在现阶段，高校的基本支出预算是

8、与人员编制的数量直接相关的，这就要求人员编制应该保持在合理的范围内。　　总而言之，在现阶段高校应在保证人员编制合理的基础上，先达到“基本支出标准化，项