防范和化解县乡政府债务风险

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1、防范和化解县乡政府债务风险[内容提要]近年来，县乡政府债务风险日趋严重，已经成为妨碍经济社会可持续发展的重大隐患。为此，加强县乡财政风险的防范和化解工作，应该被尽快提到议事日程，切实给予高度重视。[关键词]县乡政府债务风险防范化解在我国目前的五级政权架构中，县乡两级政府是最基层的政权,这两级政府的财政状况直接关系到基层的政权稳定和经济发展，关系到能否如期实现全面建设小康社会的目标。据中国新闻X透露，目前全国乡镇财政负债约1万亿元，以目前的2000多个县计算，平均每个县负债5亿元。财政部认可的县乡负债规模也已达5000多亿元。且乡镇负债非常普遍，仅青海省272个乡镇就有131个负债

2、。一、县乡政府债务沉重产生了系列问题（一）县乡政府债务沉重是“三农”问题的重要诱因。县乡财政负债使县乡财政成了“吃饭财政”。于是常常置中央政府关于减轻农民负担、禁止向农民随意摊派的政策于不顾，以各种名义向农民收费和集资，致使部分地区农民不堪重负，出现了农民和乡村干部对抗、上访、农民与政府关系紧张的局面。（二）降低了政府威信。县乡政府负债严重而长期拖欠不还，已造成恶劣的影响，县乡政府欠债被单位和个人起诉事件已屡见不鲜。县乡政府的重要任务之一是建立廉洁、高效、诚信政府。政府欠债不还，带头不讲信用，其倡导建立信用政府的号召就空乏其力。（三）是经济结构优化的的阻碍因素。债务沉重的县乡政府

3、，特别是经济薄弱地区的县乡政府，提供公共产品的能力十分低下，对基础设施投入不足，对文教科卫的支持不够，不能满足本地区和人民日益增长的各种需要。而市场经济条件下，资金、技术，人才的趋利性使各种生产要素倾斜流动日益加剧，负债政府税源枯竭，反过来加重境内现有企业和农民负担，形成恶性循环，不利于经济结构的优化，更不利于经济社会的可持续发展。二、原因分析（一）财权和事权的体制划分，是深层次的原因。分税制改革以来，县乡财政赤字增加，地方财力明显地向省、市集中。在财力向省、市集中的同时，许多本不应由县乡承担的事权却继续存在甚至不断下移，这直接导致了县乡财政困难，严重制约了基层财政功能的发挥。1

4、994年以来，省级政府的集中程度在不断加大，年均提高2%（从1994年的16.8%提高到2005年的38.8%）；市一级政府同样在想方设法增强集中程度。　　在县乡财政赤字增加的情况下，市、县将财政压力向县乡转嫁。在县乡二级，即使是实行分税制改革，实际情况也只是名义上的分税制，在体制上依然是传统的包干体制。就财权与事权的划分，作为基层的县乡政府在与上级政府的博弈中一直处于不利地位。县乡政府被要求承担与其财权不相称的大量事权，要提供大量本应由上级政府提供的社会公共物品，如农村道路建设、社会治安管理、各种税费征收、农村义务教育等。县乡政府为了完成上级“指派”的各项任务，干点“政绩”，就

5、不得不千方百计地向农民转嫁财政负担和大量举债。县乡政府负债是“雨天挑稻草——越挑越重”。据有关资料统计，目前我国义务教育投入中，78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，11%左右由省地负担，由中央财政负担的甚少。（二）树形象、攀政绩，资金使用效率低，监管制度不健全，进而形成大规模政府负债。一些县乡政府为了在任期出政绩，追求短期效应，不顾当地经济发展水平和财政承受能力，不顾方案可行性和资金使用效率，一味上工程上项目，浪费了大量财力和资源。现代财政体制以民主政治为政治制度基础，财政资金的使用应该受到更为严格和有效的人民监督。就我国县乡来说，一级政府的财政收支应受同级人大的监督，但人大

6、对县乡财政的监督基本上流于形式，虽然一年一度的县乡政府向人民代表大会报告预决算情况，但人大代表不熟悉内情，不参加审计，因而基本上每年以全票通过。县乡人大代表选举缺乏规范的操作程序，人大代表主要由行政干部、村干部外加若干地方名流充任，无论是干部还是名流都或多或少的显示了上级的意志，这使县乡人大代表难以充分代表民意。县乡人大代表与干部身份不分导致严重的权力关系紊乱，在平时工作中接受县乡党委和政府指导的村干部，不敢或不愿以人大代表的身份在短暂的人代会上对县乡领导的决定放胆议论，更不消说行使其作为人大代表的权力，所以县乡人大权力不能得到尊重和充分行使，结局是民众既不能以其公民权利，也不能

7、以其代表权利对县乡政府的财政行为进行有效制约。缺乏民众和县乡人大的充分监督，财政监督实际上是走形式，其结局是政府财政行为不受约束、资金使用效率低下。。（三）干部人事考核制度和债务责任追究制度的不完善，使债务膨胀的源动力得不到有效扼制。现有的干部考核体系突出国内生产总值、财政收入等指标，弱化能源消耗、财政支出等指标，债务指标更是没有列入县乡领导干部考核的主要内容。长期以来，我国对县乡负责人缺少必要的财政监督和审计，致使县乡政府债务扶摇直上。县乡领导干部离任审计、任内审计制度不健全，