地方政府融资平台风险及其管理与控制

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1、地方政府融资平台风险及其管理与控制2007年美国次债危机引发了全球性的金融危机和经济危机。为了应对此次金融危机，我国实行了积极的财政政策和适度宽松的货币政策。2009年3月，中国人民银行与中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，该意见鼓励地方政府设立符合规定的融资平台，激励金融机构以信贷支持融资平台的发展，解决地方经济发展资金瓶颈的约束的困境，实现“保增长”的经济发展目标。　　　　一、地方政府融资平台发展的现状　　地方政府融资平台是指地方政府为了解决当地公共设施

2、项目建设资金不足，通过划拨土地，国企股权，注入优质资产等方式，组建的城市建设投资、城建开发、城市资产经营公司。该公司以地方政府对其的注资、划拨土地的出让价格以及偿债基金的未抵押或担保，通过向银行申请贷款或发行企业债券等方式融资，并将其重点投入地方基础设施建设、公用事业等领域。2008年底，为了应对华尔街金融危机对中国经济的负面冲击，我国政府制定了4万亿元的投资刺激计划，其中中央政府投资1.18万亿元，其余部分则由地方政府投资，于是地方政府融资平台得到了快速的发展，据统计，截至2009年5月，我国共设立融资

3、平台8221家。目前，我国地方政府融资平台的发展具有以下特征：　　1、银行贷款是其融资的主要方式，并且增长速度较快　　根据中国人民银行的统计数据，截止2009年底，我国地方政府融资平台的贷款余额累计为7.38万亿元，同比增长70.4%，已经超过了2009年底中央财政国债余额60237.68亿元。其中2009年的新增投放额为3.05万亿元，占其累计贷款余额的比例为41.33%。而且，商业银行已经成为其贷款的主角。　　2、地方政府融资平台的层次增加　　1998年地方政府融资平台建立后，主要以省级政府为主，地市

4、级、区县级很少。2008后，在“保增长、扩内需”口号的影响下，地方政府融资平台迅速向地市级和区县级发展。据统计，到2009年5月末，全国各地方政府已设立了8221家投融资平台公司，其中以城投公司面目出现的县级平台多达4907家。其主要原因是中、工、农、建四大银行的融资条件和审核比较严格，而地方性商业银行，如城市商业银行、中国信合等由于与地方政府的关系特殊，其对地方政府的信贷支持力度也比较大。　　3、地方政府融资平台的管理不规范，法人治理结构不完善　　地方政府融资平台是独立法人，具有完全的民事能力。但是，在

5、实际运作中，其融资是以政府担保或政府注入的资产为抵押的，即由政府的显性或隐性担保为条件的。同时，融资平台的法人治理结构不完善，其高级管理人员中大部分属于政府高级官员，责任主体不明确。　　4、地方政府融资平台融资状况的透明度低　　在政府的庇护下，我国地方政府融资平台一直没有根据公开、及时、准确、全面的原则对外公开批露有关信息，导致商业银行不能准确评估其经营能力和还债能力。　　　　二、地方政府融资平台风险的体现　　1、增加了银行信贷风险　　目前，银行贷款是我国地方政府融资平台融资的主要方式，增长速度较快，并且

6、其占银行贷款总额的比例较高。截止2009年底，地方政府融资平台贷款余额累计为7.38万亿元，同比增长70.4%，占银行贷款总额的比例为20.40%；2009年新增贷款为3.05万亿元，占银行贷款总额的比例高达34.50%。而且为了维系已启动项目的资金链，未来地方融资平台仍需要继续借债。为了让融资平台公司能从银行顺利获得贷款，地方政府向银行出具各种形式的担保，这种方式不符合《担保法》的有关规定。平台融资以政府显性或隐性收入为担保，具体而言，主要是以地方政府财政收入为担保，其中土地出让收入占很大的比重。但目前

7、楼市成交惨淡，直接削弱了地方政府的还债能力，导致潜在银行信贷风险的产生。　　2、政府偿债能力风险　　当前商业银行评估地方政府的偿债能力主要参考可支配财政收入、增长率及财政结余，通常静态的偿债能力是以可支配财政收入减去地方财政的刚性支出得出的结余额度来计算，这其中的变数也是相当大的。在当前国家加强房地产政策调控，严格限制“土地财政”，预期土地拍卖收入下滑的背景下，未来财政收入变化很难准确把握，具有很大的不确定性；同时，所谓刚性支出其实业具有很大的弹性，因为这些数字均由地方政府提供，为了获得巨额融资，地方政府

8、经常故意低估其刚性支出，以便体现充足的收支结余，易于诱发偿债能力风险的产生。　　3、政银双方道德风险　　虽然在法律概念上，地方融资平台是一个独立承担责任的法人主体，如果无法偿还债务，也应该会导致破产清偿的结局，但也仅限于此。给予担保或者承诺财政兜底还款的地方财政永远不可能破产，法律上地方政府也并不会被清偿，最好的可能则是更高级别的政府或者中央政府将被迫为之买单。这就从一定程度上鼓励了地方政府在获得银行信贷方面的盲目攀比和恶性竞