中国电力行业的规制变迁

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1、中国电力行业的规制变迁内容摘要：本文从规制变迁的角度提出政府放松电力工业规制的必然性；通过剖析改革中存在的规制问题，指出建立强化规制的必要性以及如何进行有效规制。　　关键词：中国电力行业垂直一体化垄断放松规制强化规制　　　　计划体制下发展起来的中国电力行业，在中国经济向市场经济体制转轨的过程中也进行了几次重大体制改革。然而，在告别电力短缺、“计划性”轮流供电的年代之后，近几年中国大部分地区又出现了电力供给紧张的局面。再次凸现了电力工业依旧存在垂直一体化垄断的弊端，引发了对电力体制改革取向的争论。　　　　规制改革的动因　　　　电力产业经济特征弱化。整体而言，电力产业属于自然垄断产业，

2、但大量国内外文献表明，电力行业各环节存在不同强弱程度的自然垄断性。高压输电、低压配电环节自然垄断特性强，而在发电、供电环节自然垄断性弱，因此要视自然垄断的强弱采取不同的规制政策。还有技术进步、市场范围的扩大在很大程度上改变了自然垄断的界限和范围，客观上要求政府的规制政策也要有相应的动态变化。　　垂直一体化垄断制约电力产业发展。中国电力产业的主体是垂直整合的国家电力公司，作为电网的运营者，又是电厂的经营者，且电网在电力生产中具有生产指挥权，哪些发电公司发多少电全由国家电力公司说了算，这样垂直一体化体制的弊病就完全地暴露出来了。　　在垂直一体化的经营中，由于电网营运业务是垄断性的，而发

3、电、电力设备供应、电力销售业务是竞争性的，产生了企业内部业务间的交叉补贴行为。电网内部各发电厂发电成本差异很大，但在电网公司的大家庭中，通过交叉补贴，各电厂都能在市场上生存下来。“吃大锅饭”的内部机制抑制了效率较高电厂的积极性，产生了棘轮效应。　　售电领域存在着电价形成机制的问题和电价结构不合理。在电力部1998年撤消后，电力企业投资、运营、成本规及财务监督由不同部门分别负责，导致电价规制失去了有效信息的支撑，形成了定价的倒逼机制，加剧了电价的不合理。先建厂后定价的造成电力工程建设成本缺乏约束，电力工程造价不断攀升，导致电价过高，加重用户负担。　　尚未彻底解决的垂直一体化问题严重阻

4、碍了中国电力工业的市场化进程，势必要求政府进行管理体制的改革，逐步分离政府职能和企业职能，通过结构性重组引入市场竞争。　　　　规制改革中存在的问题　　　　电力的规制变革涉及了市场结构和经营体制的变革以及现代电力规制体制和现代电力企业的建立，目的是破除垂直一体化垄断。然而在改革过程中，仍存在着政府规制错位、越位及不到位的现象，体现在以下几大问题中：　　规制侵占问题。规制侵占指的是由垄断到竞争的政策变化违背了原垄断运营商与规制机构订立的规制合同，甚至侵占原垄断运营商的资产。　　规制错位现象。如政府的宏观调控与电力规制相混淆。宏观调控的对象是经济增长率、通货膨胀率、失业率及国际收支等经济

5、总量，运用的手段是货币政策和财政政策；而电力规制内容是决定价格结构、审核企业财务收支、批准市场准入、处罚违规行为等。多年来我国电力规制一直被当作政府的宏观调控手段，如在通货膨胀时期，压制终端售电价格特别是居民用电价格就常被作为抑制物价上涨的重点领域，从而使已经扭曲的终端售价体系更加扭曲。　　“省间壁垒”现象。各省的电力企业通过各种方式最大程度地保护本省利益，区域电力市场很难建立。尽管区域市场交易会给该区域带来净收益，但各省所得利益并不均衡。送电省因为输送省外的电价低于受电省，必然要求电价相同；受电省认为外来电能直接减少了本地发电，就排斥外来电能，这样电力资源优化配置出现很大障碍。“

6、省间壁垒”现象的存在完全是行业规制职能与地方保护主义冲突的结果。　　负外部性问题。主要是指环境成本问题。由于中国煤炭资源比较丰富，且长期缺电，而火电投资少，见效快，因此火电在中国整个电力供应中约占3/4的比重，由此造成了较严重的环境污染问题。　　规制的法律框架不健全。《电力法》已实施五年，但许多必要的配套法规仍迟迟未能出台，尤其是经济规制方面的法规和规章，基本上还是空白，具体的操作规则也很缺乏。众所周知，成本规制是价格规制的基础，但至今出没有一部反映电力工业规制需要的成本规则。如项目审批、价格制定、成本监控及服务监督等各方规制决定做出之前，相互之间必须进行协调。但应如何协调？无“规

7、”可循。　　本文旨在论证在电力规制变迁过程中，放松规制与强化规制应双管齐下。在仍然具有自然垄断特征的环节（如输配电领域）要进行激励性规制改革，让垄断企业发挥最大可能效率；同时在已经不具有自然垄断特性的领域逐步放松规制，引入竞争，同时政府还应相应地制定一些重要的新的制度性补充来保证不断增加制度性供给，如规制机构职能的正确定位，塑造良好的竞争环境以及出台一些法律法规来维持有效竞争以及加强规制的力度等措施。　　参考资料：　　1.王俊豪，政府规制经济学导论[M]，北京，商务印