加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化

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1、加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化*课题主持人应松年DOI:10.14111/j.cnki.zgfx.2014.06.003内容提要法治是治国理政的基本方式。加快法治建设对于全面推进依法治国、促进国家治理体系和治理能力现代化具有决定性意义。本文旨在通过对国家治理体系和治理能力现代化的涵义、内部结构及研究背景的全面、深入阐释，提出促进我国国家治理体系现代化建设的七大目标以及国家治理能力现代化建设的三大目标，并从目标、手段和路径三个层面分别诠释实现我国国家治理体系和治理能力现代化的基本要求。关键词法治建设治理体系治理能力十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大

2、问题的决定》将推进国家治理体系和治理能力现代化纳入我国全面深化改革的总目标之中。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。可见，法治是治国理政的基本方式。加快法治建设，对于全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，具有决定性意义。法治建设是促进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。一、国家治理体系和治理能力现代化的涵义、内部结构及研究背景(一)基础概念解析1．治理的提出、要素与运用*“加快法治建设，促进国家治理体系和治理能力现代化的法治保障”课题主持人:应松年(

3、中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长)。课题组成员包括:江必新(最高人民法院副院长)，游劝荣(湖南省人民检察院检察长)，马怀德(中国政法大学副校长、教授)，薛刚凌(中国政法大学法学院院长、教授)，肖建国(中国人民大学教授)，张生(中国社会科学院法学研究所研究员)，宋儒亮(广东省行政学院法学教研部主任、教授)，王轶(中国人民大学教授)，曹鎏(中国政法大学法治政府研究院讲师);执笔人:应松年、宋儒亮、张生、江必新、肖建国、曹鎏。本文在中国法学会“百名法学家百场报告会”法治宣讲稿基础上，根据中国共产党第十八届四中全会决定精神做了进一步修改。40加快法治建设促进国家治理体系和

4、治理能力现代化(1)思路变迁就国家治理而言，回顾我国建国以来的历程，可以分为三个阶段，每一阶段均可以用一个关键词来揭示其时代性和代表性:最初是“统治”。以改革开放之前为起点。这一阶段整体上强调、突出和贯彻的是统治阶级意志论，比如认为“法是统治阶级意志的体现”等，常用“统治”一词表达治国理政之意。其后是“管理”。以改革开放为起点。打开国门，推进改革，使国家更具活力，政府更崇尚科学行政，“管理”一词进入执政视野。《宪法》的有关规定即是最好明证。《宪法》第2条第3款规定:“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”现今是“治理”。以十八届三

5、中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》通过之日为“起点”。强调全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。“治理”一词正式进入执政视野，成为治国理政的主旋律。比较、分析上述不同阶段的三个不同用词，从治国方略、治国理政的角度，大致可见以下的区别与导向:最先使用的“统治”一词，具有突出“统治”、主体单一、由上到下、路径单向和强调服从等特点，尊奉上级指令就是最高原则，诸如“指示就是法律”、“红头文件就是真理”成为众所遵循的共识。改革开放后逐渐使用“管理”一词，这在力度、强度上弱于“统治”。但“管理”的含义、导向和结果上，都比较接

6、近于“统治”。“管理”的主体单一、管理的路径单向、推崇的是从上到下的指挥命令和自下至上的服从义务。在强调法制的同时，却忽视区分“管理”所依据的是否是良法善法，忽视法律实施时在遵循比例原则等基本原则上是否周全、妥当。此外，领导者、领导机关总是“法律的最终解释者”，真理在握，一言九鼎。同“统治”、“管理”相比，“治理”一词具有实质性的差别，首先是强调依法治理，主张立法先行，重视宪法的实施与监督，提倡良法善治，全面推进依法治国，健全社会主义法治体系，建设法治中国。重视程序制度建设，主张程序正义和实质公正。同时，实现治理主体的多元化，治理主体不仅仅是行政机关，还包括公民和社会组织，有主导

7、、有协同、有参与。充分重视维护公民的合法权益，主张权利与义务的统一，以权利为本，以民生为本。“统治”一词现已不再使用，但“管理”并未被弃置，并不意味着放弃“管理”。需要注意的是，当前使用“管理”一词，应在法治语境中加以解读，“管理”应是“治理”意义下的一种方式和手段，是在“治理”范畴内、在某些领域中所使用的一种特别表现形式。“管理”上升为“治理”至少应满足以下条件:“管理”价值要符合法治精神;“管理”过程是良法之治;“管理”结果要公平正义。41中国法学2014年第6期(2)治理的