纠正行政管理误区 促进慈善公益事业健康发展

《纠正行政管理误区 促进慈善公益事业健康发展》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在行业资料-天天文库。

1、纠正行政管理误区促进慈善公益事业健康发展一、引子2010年4月14日晨，青海省玉树县发生两次地震，最高震级7.1级，地震震中位于县城附近。这次地震造成玉树人民生命和财产的巨大损失。二千多人遇难，七十多人失踪，财产总损失估计超过8000亿。[①]地震发生后，党中央国务院立即组织力量进行抗震救灾，社会各界也积极行动起来，尽己所能，积极募捐和捐款[②]，支援灾区。为协调做好抗震救灾工作，民政部在地震发生后的第3天，即2010年4月17日向各省、自治区、直辖市民政厅(局)，新疆生产建设兵团民政局，各相关救灾捐赠接收机构发出《关于做好玉树"

2、4.14"地震抗震救灾捐赠工作的通知》(民电〔2010〕49号，以下简称《通知》)，其主要内容是：(一)规范接受捐赠的主体。《通知》规定，接受捐赠的主体为各级民政部门及其下设捐赠接收机构，各级红十字会、各地慈善会和其他13个社会组织和公募基金会[③]。其他机构不得开展救灾募捐。(二)进行募集资金汇缴。其他机构已经接受募捐的，要将募捐的款项汇缴上述机构。民政部门募捐资金上缴中央财政汇缴专户；各级红十字会，慈善会所募资金分别上缴两个总会；民政部协调两个总会和其他13个基金会将所募集资金用于灾区抗震救灾和恢复重建。青海省各捐赠接收机构所

3、募集资金不需汇缴，但要按上述渠道报送数据。《通知》下发后，"对于'汇缴资金'的政策安排，招致一些慈善基金会的抵制"[④]。据审计署2010年7月29日公布的《关于玉树地震抗震救灾资金物资跟踪审计结果》(审计署审计结果公共2010年第21号，总第68号)称："发现部分地方未按规定及时将捐款汇缴民政部、中国红十字会总会和中华慈善总会，涉及金额1.62亿元。审计机关指出问题后，相关地方迅速整改，截至7月22日，已汇缴1.26亿元。目前应缴未缴的地方正在抓紧汇缴剩余捐款"[⑤]。上述问题的发生，凸显了我国政府部门在慈善公益事业领域的管理误

4、区，对于刚刚起步的慈善公益事业可能会产生负面影响。笔者因担任一家全国性公益基金会的法律顾问，略微了解公益组织、特别是民间公益组织的资金来源、使用模式、组织管理模式以及他们对行政权力干预的隐忧，故此撰文，就行政权力对慈善性公益事业的干预问题发表看法，以期抛砖引玉，促进我过慈善公益健康发展。二、从慈善捐赠的法律属性看《通知》的违法性《通知》内容违背了合同相对性原则。合同相对性主要包含两个层次的含义：一是除合同当事人外，任何其他人不得请求享有合同权利；二是除合同当事人外，任何人不必承担合同责任[⑥]。此原则的产生源于当事人的特定性，所谓

5、"无契约即无责任"，合同外第三人没有参与契约合意的形成，故不必承担合同义务，当然也不能享受合同权利[⑦]。捐赠人捐赠财产、受赠人接受财产，是一种合同法律关系，《合同法》第一百八十五条规定，赠与合同是赠与人将自己的财产无偿给予受赠人、受赠人表示接受的合同。根据合同相对性原则，民政部作为赠与合同当事人之外的第三人，它不能就合同的权利归属提出主张。合同的相对性在捐赠合同中有以下几个体现：第一，捐赠人对受赠人有选择权；第二，捐赠人对捐赠财产的目的、用途、使用方式有权提出要求；第三，受赠人必须按照捐赠合同的要求合理使用捐赠财产。《通知》关于

6、"汇缴资金"的政策安排实际是对赠与合同内容的变更(变更了受赠主体、变更了实施捐赠目的的执行人)，根据《合同法》第七十七条的规定，只有在合同当事人协商一致的情况下，才可以变更合同内容。也即，民政部只有在征得捐赠人和受赠人同意的前提下才能做出这种"汇缴资金"的政策安排。遗憾的是，民政部却用一纸行政命令将合同法基本原则击得粉碎。民政部的本意可能是想更高效地统筹利用救灾资金、杜绝善款使用中的浪费、甚至贪污等违法行为，但这种干预方式本身却是违法的。三、从慈善公益组织的法律属性看该《通知》的违法性目前，我国慈善性公益组织的主要模式是基金会。《

7、中华人民共和国基金会管理条例》规范了基金会的性质、组织框架和管理模式。(一)基金会性质。基金会是利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照《基金会管理条例》的规定成立的非营利性法人。(二)基金会管理模式1、自我管理为主。主要包括如下几个方面：(1)依照章程从事公益活动，遵循公开、透明原则。(2)依照章程规定的宗旨和公益活动的业务范围使用捐赠财产，如果捐赠协议约定了捐赠财产的具体使用方式的，按捐赠协议约定使用。(3)理事会是基金会的决策机构，按照基金会章程的规定行使职权。2、行政管理、社会管理为辅其他机构在基

8、金会运行中仅起登记管理，业务、财务监督指导的作用。(1)基金会的业务主管单位负责对基金会的年度检查进行初审，指导基金会依法和依章程开展日常公益活动，配合登记管理机关(民政部门)查处基金会的违法活动。(2)基金会接受税务、会计主管部门依法实施的税务监