食品安全监管的公众参与与社会共治

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1、食品安全监管的公众参与与社会共治牛亮云吴林渔北京交通大学经济管理学院江南大学食品安全风险治理研宄院由于风险来源、行政体制等的不同，在不同国家的食品安全监管屮公众参与的方式和目的必然会有所差异。在对食品安全监管的棊本框架以及对政府引导公众参与的原因进行分析的基础上，对美国、円本和中国公众参与的方式和目的进行考察和比较，分析了我国食品安全监管公众参与所面对的制度环境。研宄结论表明,创新我国的公众参与食品安全监管，宜结合我国现实，并适当借鉴美国和日本的一些更为先进的做法。立法参与上，畅通公众表达利益诉求的渠道;执法参与上，鼓励公众的监督和举报;司法参与上

2、，建立和完善公益诉讼制度和惩罚性赔偿制度;制度环境上，加强宣传教育并完善配套制度。关键词：食品安全;政府监管;公众参与;公共社会服务;屮美口比较;社会治理;基金：国家社会科学基金重大项0“食品安全风险社会共治研究”（项目编号:14ZDA069）食品安全监管需要“自上而下”的政府监管和基于“经济激励”的生产者自律，同时也离不开“自下而上”的公众参与。公众参与食品安全监管是指通过意见表达、阐述利益诉求、举报、提起诉讼等方式，公众直接或间接参与食品安全的决策和监管的全过程的制度安排。中国应该如何将公众引入食品安全监管的全过程,构筑基于屮国国情的公众参与食

3、品安全风险公共治理的新模式，是构建食品安全风险社会共治中必须解决的重大现实课题。中国现有的公众参与食品安全的监管流于形式，操作性差。因此，应该积极借鉴发达国家的经验，将公众参与引入食品安全监管中。当前国内部分学者对不同国家的食品安全监管的公众参与机制进行了研究，如谭志哲［1］、毋晓蕾［2］和李洁琼等。从研宄情况看，首先，W别对象上，现有的研宄主要以美W和日本的公众参与模式为研宄对象，对欧盟等国家的研宄不多。原因可能在于，美国和曰本的模式更有典型性和可借鉴性。其次，研究内容上，现冇的研究主要是笼统地介绍国外模式的运作方式，并较为机械地将国外模式的经验

4、套用到屮国，忽视了对中国基本国情的考虑。再次，研究思路上，现有的研究割裂了公众参与方式与目的的联系，就方式论方式，没有从现实问题角度出发来探讨应该采用什么方式。从公共管理学角度看，食品安全监管具有公共物品的属性，属于公共社会服务的基本范畴，理应由政府来提供。那么，政府为什么要让公众参与到食品安全治理中来，并让其承担部分公共服务呢?在食品安全监管中，公众参与的目的与参与形式是什么？与国外相比，中国的公众参与具有什么特殊性?本文仍选择美国和日木为参考对象，试图通过文献梳理和国际比较对上述问题进行初步探讨，为构建中国特色的公众参与机制抛砖引玉。一、公众参

5、与:食品安全监管的必然选择（一）食品安全监管的基本框架政府用强制性的管制保守地逼迫企业妥协和服从，容易在花费巨额的执行和管理资源后却达不到最优结果U1。20世纪90年代后，基于传统的市场失灵模型而建立的命令控制型的政策干预越来越受到质疑。发达国家非常重视在食品安全监管屮加强政府和生产企业的共同治理。食品安全监管的法律框架也开始由命令控制型向诱导企业自我规范转变in。食品生产者被赋予更多的管理和保障食品安全的责任M。监管责任由公共部门向私人部门的转移创造出了一个集合控制措施和激励机制以实现公私合作的治理模式m。这种新的治理模式被称为“co-regul

6、ation”，其本质核心是“政府监管+食品生产经营者自律”。"co-regulation"旨在通过政府的强制性要求和市场的经济激励的结合促使企业自觉进行质量安全生产。我W食品安全监管也经历了从政府的单一强制性监管向政府监管和企业自律和结合的转变。在命令控制型监管中，政府是宏观引导者和监督者，企业是实施主体和直接执行者。两者间的关系通常被看作是监管与被监管的对立关系。2009年2月28口通过的《屮华人民共和国食品安全法》首次明确“企业是食品安全第一责任人”，提出生产者要对公众和社会负责。这从侧面表明单纯依靠政府监管的权威监管模式的失灵，也预示着以政府

7、为主导的食品安全风险控制体系开始向以企业为主导的食品安全保证体系转变［8］。由此可见，无论是国内还是国外，食品安全监管都是建立在“政府监管+生产者自律”的棊本框架上的。这个基本框架体现的是政府一市场共同治理的思想。但是，随着公众的参与，食品安全监管的基本框架开始由“政府监管+生产者自律”的政府一市场共同治理向“政府监管+生产者自律+公众参与”的政府一市场一社会共同治理转变。在政府一市场一社会的治理框架中，三个治理主体的地位和关系并不是平等的。其中，政府通过法律政策制定和制度安排决定着市场和社会的参与方式。就此意义上看，公众参与食品安全监管是政府引导

8、的结果。（二）为什么要公众参与政府为什么要引导公众参与食品安全监管呢?棊于“政治风险论”的观点，食品安全监管政策制定的基本