政府购买社会服务的实践偏差与路径修正

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1、政府购买社会服务的实践偏差与路径修正　　中图分类号：D630文献标识码：A：1008-7168（2016）02-0021-07　　一、问题的提出　　我国政府购买社会服务始于20世纪90年代。在理论与实践互相激荡、政社关系得以不断反思和考量进程中，政府购买社会服务逐渐成为备受推崇的制度创新与政策工具。目前，我国处于转变发展方式、释放改革红利的阶段，政府购买社会服务无疑有益于改善民生、引导有效需求、深化社会领域改革。党的十八届三中全会明确提出要处理好政府与社会的关系，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。习近平多次提出简政放权，准确定位和动

2、员全社会的资源，在推进社会治理现代化的进程中，充分动员社会组织的活力和发挥社会组织的作用。李克强也强调政府购买社会服务的必要性。2013年国务院常务会议提出推进政府向社会力量购买公共服务。2015年十二届全国人大会议进一步提出基本公共服务尽量采用购买方式，鼓励社会参与，提高供给效率。　　政府购买社会服务基于道义与慈善的价值、政社关系重塑、公共服务质量亟需提升等背景得到了广泛的应用与发展，在我国形成了多层次、多领域、多样化的实践探索。然而实践中政府购买社会服务的精神与初衷并未落实，国家的公权力仍然处于中心地位，社会力量发展明显滞后。政府购买服务沿袭了既有的政府垄断性供给、行政

3、化供给的路径，延续了政府主导的路径依赖，呈现出政策的急迫推动与执行能力不足、高层购买目标导向性与基层实践偏离的反差。本文将阐释政府购买社会服务的种种实践偏差，分析其实践与目标偏离的原因，探索政府购买社会服务的路径修正，以期对政府购买社会服务实践提供有益的启示。　　二、政府购买社会服务发展的实践偏差　　政府购买社会服务的目标设计包括促进多元竞争、提升供给效率，满足不同需求、维护公共利益，创新公共服务机制、促进政府职能转变，还权于社区、促进社会组织的发展等方面。但在实践中政府购买社会服务呈现出“内卷化”、“壁垒化”、“泛化”和“鸿沟化”等实践偏差。　　（一）“内卷化”：政府购买

4、社会服务寻求受政府控制的承接者　　“内卷化”原意是社会或文化发展固定后对变迁的阻滞。政府购买社会服务的内卷化是“国家权力的内卷化”，意味着基层政府受到权力、利益等内部化力量的驱动，在购买中寻找直接或间接受政府控制的社会组织，维护或扩展政府的组织边界；通过增设机构和扩大外延以巩固基层控制力，甚至通过职能下沉扩展政府边界；以岗位购买为基础，通过财政控制、人事控制、业务控制等方式实现对承接者的控制，让政府购买社会服务成为一纸空文。王浦劬等学者在全国范围内的调查显示，很多作为承接者的社会组织是基于地方政府的需要而发起建立的[1]（p.28）；詹国彬等学者针对宁波市四十余家职能部门的

5、服务购买进行了调研，结果显示以招投标实现政府购买的项目仅占1/3，绝大部分的购买项目都以协商、委托的形式进行[2]。　　政府购买社会服务的“内卷化”使得社会组织成为政府部门的延伸，政社关系模糊，导致公共服务供给的僵化、失效或封闭化；导致政社双方权责关系不对等，政府掌控着社会组织参与公共服务的准入权，双方无法按照商业惯例进行交易，是传统垄断供给的变形；“内卷化”使得政府扮演了政策制定者、服务购买者、结果评判者等多重角色，权利的拓展延伸容易产生腐败，利益集团与权力的合谋与交易可能产生比政府垄断供给公共服务更严重的问题。　　（二）“壁垒化”：地域、组织间人为的购买屏障　　“壁垒”

6、，即防御工事，现用以比喻事物间的界限。政府购买社会服务的“壁垒化”分为显性壁垒和隐性壁垒。显性壁垒是地方政府为了追求地方利益、部门利益，在地域间、组织间树立起购买屏障，人为地将培育扶植的社会组织“据为己有”，阻碍资源的自由流动。笔者在调研访谈中发现壁垒化的现象普遍存在。例如，某致力于青少年服务的社会组织在就学就业、亲子关系、心理问题、素质拓展等方面有着丰富的工作经验，但由于其注册地隶属A区的管辖范围，是该区政府扶植社会组织的先锋队和标杆，当其他基层政府慕名前来购买的时候，A区主管部门不支持不赞成的态度就人为地形成了区域壁垒。公众对社会组织的态度和信任度是隐性的购买壁垒。公众

7、对社会组织提供公共服务存在着质疑与不理解，不少社会组织在公共服务的供给中遭遇了“闭门羹”。如山东青年志愿者联合会主席刘某称其带志愿者去挨家挨户探访孤寡老人的时候，刚说明来意就被拒之门外。在支教中很多志愿者也发现与很多农村的父母辈无法沟通等现象，甚至有一半以上的校长不信任支教者。大学生志愿者想为村民代购春节返乡火车票也遭遇漠视甚至白眼等。“壁垒化”意味着政府未完全摆脱传统公共服务供给的思维定势，意味着社会组织与公众的信任关系尚未形成，是政府购买社会服务的异化。　　（三）“泛化”：政府购买社会服务成为地方政府卸责任和甩