中国土地财政原因及化解对策

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1、中国土地财政原因及化解对策　　2015年，中央1号文件进一步强调了耕地保护工作，耕地保护政策重点一是进一步严格耕地占补平衡制度，二是持续推进永久基本农田划定，三是防范农地“非农化”“非粮化”。①2014年3月，全国两会政府工作报告提出“今年要对土地出让金收支和耕地保护情况进行全面审计”，这是一次备受关注的全国性专项审计，也是首次在全国范围内进行的土地出让金收支审计。②2014年全国两会政府工作报告对财税体制改革制定了红头文件，开拓了财税改革的新局面。现今，国家将财税体制改革视为国家经济领域的重点工作来抓，为化解当前“土地

2、财政”的窘困局面带来了希望的曙光。　　一、我国土地财政概况　　中商情报指数对全国300个市县土地招拍挂市场监测的统计结果表明，2013年全年，我国土地出让金收入较前一年全国平均水平年而言增长了54%，土地交易市场回暖明显。　　昆明2013年的土地财政状况在全国661个城市中居于第18位，每项增长幅度均在全国平均水平之上。土地出让金高达375亿元，较2012年增长10%；平均每平方米成交价格为1328元，较2012年增长92%；而规划建筑面积为28190000平方米，较2012年增长20%。几项指标比较而言，成交价格方面的

3、增长幅度最大，换言之，土地出让成交价格在持续走高。2013年，昆明市的累计土地出让金占了公共预算财政收入的83%，俨然成了昆明财政收入的支柱。　　目前，土地财政的问题是一个相当尖锐和突出的问题，“土地财政”是“寅吃卯粮”的短期行为，与国家所提倡的可持续发展战略是相悖的。许多地方政府把土地出让获得的收入作为城市建设的重要资金，其制度弊端已经越来越明显。土地财政正遭受各方的质疑、批判。　　二、中国土地财政成因分析　　（一）“似是而非”的学习　　香港的土地批租制是中国土地财政学习的主要教材。然而，中国的土地财政只是学了土地批租

4、制的皮毛，没有结合国内土地财政的实际情况进行深入剖析与深刻变革。首先，中国的土地所有权集中掌握在政府手中，香港则是分散给不同的部门，并把土地收益纳入基金管理，最大限度控制了土地出让金收支的随意性，从政府层面杜绝了腐败。其次，香港的建设用地供给走的是市场化路线，而内地的土地供给是政府的垄断行为。香港的土地属于私有性质，在出售或转让之前会进行初步开发，以提高出让成交价格，为土地出让者争取了更大的经济收益。内地政府则大肆低价强制性征收土地，再以高价转让给开发商，对土地出让者的利益视而不见。这是一场政府与民众间的不公平交易，政府

5、在剥夺人民应得利益的基础上坐收“渔翁之利”，难免使民众怨声载道。　　（二）“强干弱枝”的改革　　1994年，我国推行分税制，中央政府将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，并按该划分标准由中央和地方政府各自征收、各自管理。就国税与地税征收的税种划分而言，中央所征收的税种虽然没有地方征收的税种那样名目繁多，但都是征收难度相对地方简单、税源大而且集中的税种。此外，中央与地方共享税中，中央与地方所占的比例有天壤之别，可以看出二者间财权与事权的不对等。中央与地方政府共享税是由国税局征收，再把相应的比例划入地方金库，而中

6、央上收国库与下放地方的比例差距之大令人瞠目结舌。国家为了加强和巩固中央财政的主体地位，造成了我国税收体系“强干弱枝”的局面，其合理性与适用性在当前形势之下有待考量和改善。　　（三）地方GDP“大跃进”的比拼工具　　现今，土地出让已成为各地政府首选的融资手段。而土地是一种不可再生的稀缺资源，政府的卖地行为终究只是一种存量透支的不理性之举。地方官员通过卖地在任期内的确可以提高自己的政绩，甚至会有很大一部分“边缘收入”进入囊中，但是这种目光短浅的自利行为却给下一任官员解决财政问题带来了困难，同时也是极其失败的反面教材，容易滋生

7、不良社会风气。此外，这些地方政府催生的形象工程和政绩工程，是否符合地方长足发展的需要有待考虑。昆明长水国际机场就是一个地方GDP“大跃进”的典型比拼工具。昆明市政府耗资近380亿元建成了这个具有重大意义的中国西南门户国际枢纽机场，但运营期间因为阴雨雷电、大雾冰雹等恶劣天气，机场航班经常大面积延误甚至停飞，乘客对此极度不满。长水国际机场固然规模宏大、富丽堂皇，然而专家的选址却令人啼笑皆非。　　（四）地方债务的“救命稻草”　　支出增长过快是地方债台高筑的主要原因，尤其是在抵御金融危机时期，为了响应国家拉动内需的政策，地方政府

8、只好大力投资公共基础设施建设，机场、地铁、广场等项目不断增加。然而这些项目的建设在拉动内需、刺激经济发展、带动就业的同时，也带来了地方债务增加的问题。这些重大工程的建设往往需要巨大的流动资金作为支撑，政府除了接受中央拨款，还得向金融机构借贷，这无疑加重了政府的偿债负担。在旧债未清、新债又急剧增加的窘况下，地方政府为缓