政府或有负债的风险探析

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1、政府或有负债的风险探析从1998年起，我国政府实行积极的财政政策，利用国债筹资进行基础设施建设，对扩大内需，拉动经济增长的作用是毋庸质疑的。2001年我国要继续实行积极的财政政策，主要包括：一是继续发行基础设施建设国债；二是发行特种国债，以支持西部大开发；三是适当改善居民收入，刺激消费，扩大内需。因此，适当扩大国债规模仍然是我国目前宏观调控政策的理性选择之一，但国债规模的扩大在拉动民间投资与消费，促进经济发展的同时，无疑会加大政府的财政风险。在这一点上，得到国内理论界的广泛关注，并已建立起相应的国债风险定性与定量分析的机制。笔者认为，我国财政

2、风险不同于一般经济实体的风险，财政是社会经济风险的最终承担者，银行风险与国企风险等最终都有可能转化为财政风险。因此政府债务风险不仅仅包括国债债务风险，这种显形的直接由信用约束带来的风险，从更广的角度来说，它还应包括或然的由道德约束带来的债务风险。比如：“准国债”风险，地方政府债务风险，社会保障基金缺口风险，银行经营与国企经营风险等这样一些由政府提供或明或暗的担保而带来的不确定性债务风险（或有债务风险）。当然，在市场经济环境中，要防止全部的财政风险是不可能的，但研究财政风险的目的是正确认识造成风险的各种因素的产生机理，并以此为基础制定相应的解决

3、措施。本文仅从或有负债角度去探析一下我国目前的财政风险问题。一、政府或有负债风险的定性分析2000年7月1日起开始实施的《会计法》第十九条规定，“单位提供的担保、未决诉讼等或有事项，应当按照国家统一的会计制度的规定，在财务会计报告中予以说明。”或有事项准则将或有负债定义为“过去的交易或事项形成的潜在义务，其存在必须通过未来不确定事项的发生或不发生予以证实；或过去的交易或事项形成的现时义务，履行该义务不是很可能导致经济利益流出企业或该义务的金额不能可靠的计量。”据此，我们不难发现作为一个理性的决策者不仅仅要考虑现实的确定的经济因素，还要关注处理

4、各种不确定因素。那么市场经济条件下，理性的政府决策者。要在决策时充分反映财政风险，就必须引入“或有”’与“隐性”政府负债等新的概念，以测度和规避不确定性风险。或有债务的形成机制与一般确定性的债权债务关系不同，可以说是一种由过去交易或事项形成的潜在义务，它相当大程度上是以政府道德为基础产生的，所以这里我们从其基本特征——“或有”、“道德约束”来探讨政府或有债务风险的性质：1．首先，应明确“或有”的内容，它本身就含有随机的意思，政府面；临一些随机发生的事变，就会做出相应的支出，承担相应的责任，这种职责承担的概率及其负债规模取决于外生条件与内生条件

5、。所谓外生条件是指诸如自然灾害与银行危机这样的突然事变；所谓内生条件是指政府对某些承诺在先的项目的最终责任，比如：政府出面担保（对农产品收购的保护价）或保险的若干投资项目，一旦出现亏损或破产，政府就要拿钱支付；还有若政府监管与规制的绩效一旦发生问题，造成金融秩序与市场秩序的混乱，这时中央政府在财政上也会面临事先不曾预见到的支出压力。2．其次，应明确“道德约束”是相对于“信用约束”而言的，我们认为国债的实质是政府通过债务关系或信用手段取得的财政收入，这里政府凭借信用举债，相应的就有了债权债务关系的产生，这里必然伴随着信用风险。在我国由于长期实行

6、统收统支的财政体制，地方政府无权发行债务，中央政府担任着坚持社会正义与公平的道德义务。在或有债务上，中央政府不得不承担道义责任。当各种金融投资风险出现时，中央必定出面营救，从而在市场上形成道德风险：以中央政府为一方（委托人），以脆弱的银行体制、低效的国有企业、地方政府为另一方（代理人），形成一种委托代理关系，而政府又无法对银行、国企与地方政府实行有约束力的契约关系、到头来，一旦出现风险，所有代理人都会将风险向中央政府转移，这会远远越出中央政府预算控制的范围。二、政府或有负债的成因分析市场转型的社会主义改革中，由于投资体制、企业体制、金融体制改

7、革的深化，政府财政，尤其是中央政府财政面临越来越大的或有债务风险和不确定性压力，而政府在制定财政时如未留意这种趋势的变化，那么风险无疑会加大。1．“准国债”风险：所谓“准国债”是指各政府部门所发行的有财政担保的债券，如行业主管部门债券、政府性银行债券等。这部分债务也是由法律和合同认可的，要求及时全额偿还。与国债不同的是发行准国债的各行业主管部门和政策性银行都有除财政拨款以外的收入，所以，他们的借债只能部分地要求财政偿还，中央政府对这一部分债务承担着信用风险和道义风险。2．地方政府债务风险：由于我国法律规定地方政府不能自行发债，所以，地方政府债

8、务主要是地方政府通过地方信托投资机构在国内外的借款和地方的国有企业以财政为担保的债务。目前，这部分债务可以说是一个“黑箱”，谁也说不清其规模有多大。这部分债券是由担