国外农村水能资源开发利用经验借鉴

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小水电2014年第6期(总第180期)农村水电及电气化国外农村水能资源开发利用经验借鉴董国锋，叶敏敏，丁伟(国际小水电中心，浙江杭州310002)摘要:农村水能资源开发利用在促进我国农村地区经济社会发展和改善生态环境方面发挥了重要作用，但由于监管缺位、规划滞后等原因，存在着无序开发、利益纠纷等不可忽视的问题。在新的历史时期，建设“民生水电、平安水电、绿色水电、和谐水电”对农村水能资源开发与管理工作提出了新要求。借鉴美国、加拿大、挪威、瑞士、日本等发达国家和印度等发展中国家成功经验，从健全管理体制、发挥行业协会作用、推进行业立法、加强政策扶持、保护生态环境等方面提出了我国农村水能资源开发利用的有关建议。关键词:农村水能资源;开发利用;发达国家;发展中国家;管理体制;政策措施;经验借鉴0引言1发达国家开发利用经验农村水能资源是清洁可再生能源，其开发利用1.1美国的经验具有显著的社会效益、经济效益和环境效益，给农(1)健全的管理机构村、农业和农民带来发展机遇。截止2013年年底，美国农村电气化的全国性管理机构主要有农村全国共有农村水电站46849座，装机容量达到电气化管理局(ＲEA)、国家农村电气化合作协会7119万kW，占全口径水电的25.4%。2013年，(NＲECA)和农村合作银行，从技术、法制及财会全国农村水电发电量达2233亿kW·h，占全口径等方面统筹管理着农村电气化事业，将农村电气化水电发电量的24%。农村水电建设为我国广大农与农村发展相结合，不仅讲求经济效益，更注重其村地区和偏远山区经济社会发展提供了强有力的支社会效益的发挥。其中，农村电气化管理局主要负持。责对农村电气化项目的贷款，并为非营利性电气化由于监管缺位、规划滞后等原因，在农村水能合作社提供技术管理、法制及财会事务的支持;还资源开发进程中，无序开发、利益纠纷、安全事故利用政府资金，向农村电气化合作社发放低息、长时有发生，一些地方对生态环境保护重视不够。针期贷款。对这些问题，近几年农村水电在发展思路上正从过美国农村电气化的地方性管理机构主要是农村去的单纯快速发展逐步转变为与农民利益、地方发电气化合作社，实行“自有、自供、自用”机制。展、环境保护、生态建设相结合的可持续发展，致农村电气化合作社可以获得农村电气化管理局发放力于推进“民生水电、平安水电、绿色水电、和的国家长期低息贷款、农村合作银行贷款、联邦金谐水电”建设，这些都对农村水能资源开发与管融银行借款等;电价方面，政府对农电合作社实行理工作提出了新的更高的要求。放眼全球，一些国鼓励多用电政策，用电越多，电价越低。家在农村水能资源开发方面也积累了丰富的经验，(2)规范的法律途径可结合我国国情吸纳与借鉴。美国《农村电气化法》与《联邦电力法》是两个独立的法规，互相促进，推动电力发展，进而收稿日期:2014－11－24促进农村发展。《农村电气化法》制定了向农村供基金项目:水利部重大课题(水重大2011－6)电可享受30年低息贷款的电网建设投资政策，鼓作者简介:董国锋(1980－)，男，工程师，主要从事国际小水电项目开发与国际性社团管理工作。励供电商向农村供电的积极性。修改后的《联邦E－mail:gfdong@icshp.org电力法》则要求联邦能源委员会必须购买任何符·1· 农村水电及电气化SMALLHYDＲOPOWEＲ2014No.6，TotalNo.180合联邦法律的、不影响电网可靠性的趸售电力，保行严格的许可证制度，在水能资源利用过程中各环证输电服务的公正性。节均须获得许可证。1.2加拿大的经验(2)积极的生态环境保护(1)严格的开发许可挪威所有规划的水电项目都必须纳入国家总体加拿大小水电开发首先需要向省或地区政府申规划框架，不刻意追求装机容量的最大化，而是把请，自然资源部门对项目进行评估并决定是否可以综合效益放在首位。同时，对申请项目设定了严格开发。开发小水电需要获得的许可和批准包括:环的影响评价和许可论证制度。对通过许可的项目，境批准、用水协议、经营合同、土地租赁协议。进必须采取措施降低对周边生态环境的影响，如实行行环境影响评价时需遵循《加拿大环境评价法》，生态补偿机制、建立用于环境保护的基金、规定河用水许可需遵循《加拿大水法》。其他许可还要得流最小流量等，对有特殊生态要求的河流积极采取到地方电力部门同意，符合《加拿大电力法规》保护措施。而对于水电开发造成的有关环境变化，要求，所有的电力设备必须通过国际知名的加拿大管理部门还提出了高标准的水电规划景观设计要标准协会认证。此外，加拿大还开发了标准的可再求，大大降低了由水电开发所带来的环境景观生能源项目分析软件，用以评估项目的投资价值。破坏。(2)环境评估和公众参与(3)合理的公众参与机制加拿大对水电工程的规划、施工和运行各阶段挪威政府特别注重在水电开发过程中听取公众都要进行全面的环境评估。《加拿大环境评价法》的意见，并通过制定一系列的法律来保证公众参与确保所有提交联邦政府申请开发的工程得到详细审查。在项目审批过程中，要求公众公开参与。受工水能资源开发管理的权利。1969年，水电开发的程开发影响的当地农民还参与各类环保或补偿措施审批环节正式引入公众参与机制，批准任何新的水的研究和立法，并通过增加就业机会和长期收入确电站建设，必须要有利益相关的公众团体参与评保他们从工程中受益。估，保证充分照顾到公众意愿和移民利益，并明确(3)重视水生物种保护新的水电项目开发主要取决于电站的经济性、环境加拿大通过对水电站的监控取得了有关水电设影响和公众接受程度等。施对鱼类和水生环境影响的大量信息，开展了保护1.4瑞士的经验鱼类生存环境的工作。还通过与当地居民的交流和(1)确定河流最小流量实践，积累了水生物种保护的丰富经验。加拿大水1991年瑞士颁布了《水域保护法》保护水域电协会(CHA)一直是世界上最活跃的政府水电免受不利影响，指出协调用水时应考虑的利益底协会之一，提出了通过签署“保护协议”的长期线，尽可能优化预留水量，保证最小流量。关于保解决方案，对工程的生物保护履行情况进行监督。证预留水量的有关规定既考虑了水资源保护的合理该协议鼓励水电建设加强对环境的保护性管理，并利益，又考虑了发电的合理效益。1992年法律生根据协议内容强制规范有关行为。效后，在实施有关预留水量规定方面也积累了相应1.3挪威的经验的经验。(1)完善的水电法律体系(2)开展绿色水电认证挪威十分重视水电立法工作，1906年就颁布瑞士是世界上水能资源开发利用程度最高的国了《河道管理法》，明确了国家对水资源的控制家之一，高达91%，大部分河流上都修建了水电权，为后来制定水电开发的法律框架奠定了基础。站，水电开发对自然景观、生态系统和生物多样性之后又陆续颁布了很多有关水电开发的法律，如《工业特许权法》、《水资源法》等。1991年颁布的影响受到广泛关注。瑞士联邦水科学技术研究院的新《能源法》在过去水电政策、法规的基础上，通过多年的研究和实践，提出了绿色水电认证的技增加了环境保护、生态平衡及电力市场自由化等内术框架，建立了绿色水电认证标准。通过绿色水电容，从而形成了一套完整的法律体系，使水电开发认证的电站，电价将上浮，作为“绿色电力”销建立在规范、科学、有序的基础之上。挪威始终实售，额外获得的电费作为生态投资，每年必须用于·2· 小水电2014年第6期(总第180期)农村水电及电气化河道的生态修复，以改善本地的生态环境。达开发费用的20%～30%。补助对象为公营电气(3)先进的大坝安全管理事业者、其他电气事业者及私人发电商。瑞士的大坝安全管理处于国际先进水平，建立②补偿机制。日本《水资源开发法》、《水源了比较完善的大坝安全运行管理体系。为了将大坝地区对策特别措施法》、《河川法》、《工业用水风险减至最小，并尽可能控制风险，瑞士提出了综法》、《水道法》、《湖泊水质保全特别措施法》等合大坝安全管理的概念，主要包括结构安全、大坝法律中对水资源生态效益补偿作了相关的规定，形监测与维护以及应急计划等三个方面。其中对于大成了一套完整的水资源生态效益补偿制度。如坝运行期间的监测与维护，瑞士采用责任明确的大1973年的《水源地区对策特别措施法》就为水库坝安全监督体系。大坝安全管理工作中，瑞士大坝周边地区居民进行利益补偿提供法律依据，规定政委员会在提出大坝安全理念、宣传大坝安全经验等府部门和水库建设主体对因水库工程而失去原有生方面发挥了重要作用。活基础的居民负有妥善安置的义务。另外，还通过1.5日本的经验恰当的利益补偿机制对水源区进行补偿。(1)规范的前期工作2发展中国家(印度)开发利用经验①水权制度。日本河川法规定，水权可分为获得许可的许可水权和根据惯例成立惯例水权。根据2.1专门的小水电管理机构各使用目的进行水权许可，出于其余目的使用须按为加强非常规能源的管理，印度于1982年在规定手续取得相应利用许可。如利用灌溉用水发能源部成立非常规能源司，管理微水电及其他可再电，即使有灌溉的水权，因发电是灌溉以外对水的生资源。针对可再生能源开发资金短缺的困难，利用，必须取得新的许可。水利用许可是小水电计1987年设立了一个独立的融资机构———印度可再划确定及开工手续的前提。生能源发展署(IＲEDA)，为小水电及其他可再生②工程前期工作。一是事前说明。水电站的建能源工程提供贷款。经过多年的努力，可再生能源设从计划到投入运行，需要与相关方进行协商，根发展署已大大增加了其业务活动范围，除为工程提据各种法令进行许可、申请等手续。对于小水电，供贷款外，还参与到工程的前期研究工作中。1992需要向管理机构及资产管理者(如县、市、街村年成立了非常规能源部(MNES)，是世界上第一等)进行事前说明。二是许可申请。需要对河流、个专门管理小水电和其他新能源的独立政府部门，土地占用及建筑物的新建进行许可申请。关于发电主要职责是制定可再生能源开发政策，协调与工程项目的取水量、河川维持流量、进水口、尾水口位开发有关的问题，监督工程建设。2006年，非常置等，也必须接受河川管理者的事前审查。三是环规能源部更名为“新能源及可再生能源部境影响调查。日本在小水电发电许可认定手续上受(MNＲE)”。到很多限制，必须对周边环境条件做充分调查。在2.2全方位的政策扶持《土地改良法》中，对所有发电事业，与环境的协非常规能源部鼓励商业化开发小水电，采取政调已作为义务明确。四是灾害考虑。根据《河川府财政补助、税收减免、回购电力、滚动贷款、向管理设施等构造指令》、《河川防砂技术基准》及第三方售电等措施来促进小水电的发展，印度积极《建筑物设置许可基准》，小水电的建设必须认真鼓励私人投资小水电，非常规能源部于1993年颁审核各自然灾害因素影响，包括暴雨、洪水、滑布了鼓励私人投资小水电的指导原则和措施，建议坡、泥石流、地震以及暴风雪等。各种小水电对私人投资者开放，制定了一系列融资(2)积极的政策扶持和开发优惠政策。此外，印度有16个小水电资源①扶持政策。日本在2003年实施了以风能、丰富的邦颁布了详细的私人企业参与小水电项目开太阳能、地热、生物质能和水能等为对象的《关发的激励政策和资助计划。为鼓励小水电开发，印于电气事业者新能源利用特别措施法》，为促进水度还曾对两个典型小水电工程的前期研究工作给予力开发提供了条件，各地区在振兴发展中还实施了资助，只要开发商决定开发小水电项目，政府将对“水力计划”等政府支援计划。根据《中小水力发其贷款利息给予补贴。印度还支持对老旧小水电站电开发事业》政策规定，对中小水电建设补助可进行增容改造，并给予补贴。·3· 农村水电及电气化SMALLHYDＲOPOWEＲ2014No.6，TotalNo.1802.3多渠道金融支持立在规范、科学、有序的基础之上，有效指导和约印度的小水电开发部门能够从多种渠道筹集到束水能资源开发，取得了很好的效果。建议我国加小水电建设资金，主要包括:一是国际资金:充分快农村水电相关立法研究，使农村水能资源管理有法利用多边金融机构的援助性贷款补充小水电开发建可依，积极促进农村水能资源规范开发和有效监管。设资金，其中最主要的资金来源为世界银行等国外(4)加强政策和融资支持力度。各国普遍对援助性金融机构。二是国内资金:除了印度可再生农村水能资源开发给予贷款和税收方面的大力支能源发展署以外，印度联邦政府电力部下属的农村持，还根据不同情况通过电价上浮、鼓励用电、鼓电气化公司和国有电力财务公司都为水电工程提供励私人投资等方式推动农村水电开发与管理，日本建设贷款。商业银行对私营小水电开发，给予贷款和印度等国还对项目前期工作给予扶持。印度融资利息补贴。三是供货商信贷:印度另一个非常有特模式更为多样化，同时也为电站增效扩容改造提供色的融资方式是小水电设备制造商提供供货商信补贴。建议我国有关政府部门进一步加强农村水电贷。由于小水电机电设备的订单有限，竞争激烈，建设和改造的扶持力度，拓宽政策扶持和金融支持为争取订单，一些供货商为买方提供信贷。方式，研究推出我国绿色水电发展的激励政策与保障机制。3经验借鉴(5)更加重视生态环境保护。发达国家非常美国、加拿大、挪威、瑞士、日本及印度等国重视农村水能资源开发中的环境保护工作，普遍实在农村水能资源的管理体制和政策措施方面积累了行严格的项目审核认证，环保措施和生态补偿，有较为丰富的开发管理经验。结合我国国情，研究这效地保护了生态环境。环境问题已成为制约我国农些国家对农村水能资源的开发利用，对促进我国农村水能资源开发利用的重要因素，目前各地在农村村水能资源开发管理工作具有较好的借鉴意义。水电开发与管理中对于生态环境的保护越发重视，(1)健全管理体制和机制。美国农村电气化进行了很多有益的探索。当前我国正在积极开展绿事业成功的重要原因之一是拥有完备的管理机构，色小水电典型培育和评价试点工作，着力打造一批全国性管理机构和地方性管理机构紧密合作，有效环境友好、社会和谐、经济合理、管理规范的绿色主导和扶持农村水电开发。印度的非常规能源部在小水电站，建议政府部门给予进一步政策倾斜和扶促进印度小水电开发方面发挥了重要作用，全方位持，助推农村水能资源开发实现绿色发展。扶持小水电开发。借鉴美国、印度等国经验，建议在我国逐步建立以水行政主管部门管理为核心，部参考文献:门之间密切协作的管理体系，优化水能资源开发管［1］胡四一．抓发展强监管保生态惠民生—努力实理运行机制，切实强化对小水电开发的扶持。现农村水电发展改革新跨越———在农村水电工作会议上的讲话［J］．中国水能及电气化，2014(6)．(2)充分发挥行业协会的作用。加拿大、挪［2］童建栋等．国际小水电的研究与实践［M］．南京:河海威和日本等国都强调水能资源开发中的公众参与，大学出版社，1993．瑞士大坝委员会作为行业协会也在协助瑞士大坝安［3］樊新中．赴美国、加拿大水能资源开发利用管理考察全管理方面发挥了重要作用，而加拿大水电协会则报告［J］．中国水能及电气化，2008(4)．在推动环保方面发挥了独特作用，这些经验值得借［4］刘恒等．构建中国特色绿色水电评价和认证体系［J］．鉴。一般来讲，行业协会担当着沟通协调、上传下中国水利，2010(22)．达、维权自律、协助服务等角色，行业协会未来将［5］(日)小水力利用推进协议会等．小水力发电技术在协助政府管理和承载政府职能转移方面发挥更重［M］．北京:科学出版社，2009．［6］赵建达．借鉴印度经验创新小水电技术［J］．中国农要作用。国际小水电联合会和各地方小水电行业协村水利水电，2008(1)．会完全可以在协助水利部有关部门做好农村水能资■源开发管理中更有作为。(3)积极推进行业立法。以上各发达国家尤责任编辑赵建达其是挪威、日本等国家均出台了具有很强针对性的法律法规，形成了完整的法律体系，使水电开发建·4·