工业用地弹性出让是一把“双刃剑”

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1、苏智渊戴德梁行中国区工业及物流地产部主管　　亦庄经济开发区规划沙盘。如何更有效地利用工业用地关乎产业升级和国计民生，考验着中央和地方的管理智慧■IC　　■苏智渊/文　　北京经济技术开发区近期推出了工业用地出让弹性年限的试点制度，把工业用地的使用年限从50年下调为20年。从全国来看，北京经开区并不是第一个提出工业用地弹性年限的地方。深圳市政府在今年年初就专门出台过一个关于优化资源配置促进产业转型升级的“1+6”文件，其中就提到“未来深圳将根据产业类型实行差别化供地、差别化地价，并将工业用地的土地使用权最高年限下调至30年”。　　在我国土地所有制度下，除了集体用地等农村土地，就是国有土地了，

2、而国有土地通过批租进行出让时，出让年限按照土地性质分为住宅用地70年，商业用地40年，综合用地50年，以及工业用地50年。由于我国土地是国有的，所以土地批租不是真正的买卖，而是一种长期租赁，工业用地的50年产权可以视同为土地的租期为50年；土地的出让价款可以视同为50年土地租金的一次性折现。　　这一套土地批租出让体系从上世纪80年代末开始，到今天已经运作了超过20年。这期间，工业用地的出让方式从2007年开始由协议出让转变为土地招拍挂，但出让方式的变化并没有影响到出让年限。虽然法律表述上工业用地的批租年限为“不超过50年”，但在过去的很长一段时间内，工业用地的出让年限基本没有出现过少于5

3、0年的状况。　　在讨论这个问题前，有必要说明一下工业用地市场的背景。上面提到，工业用地从2007年开始由协议出让变为了土地招拍挂，这是工业地价发展阶段的一个重要节点，其背景是国家为了抑制地方政府为吸引投资而盲目地低价或无偿出让工业用地。在此之前，我国工业地价一直处于一个相当平稳的区间。在招拍挂之后，工业地价出现了明显的上翘，从2007年到2012年底，上海的一手工业土地出让价格从人民币25万元/亩上升到了近67万元/亩，每年的地价平均增幅达到22%。这还没有计算二手土地的转让，目前在上海的部分地区，二手工业用地的实际交易价格往往是一手工业地价的2倍。　　深圳是目前全国工业用地平均地价最高

4、的城市。截至2012年底，深圳的平均工业地价已经达到了117万元/亩，远高于上海和北京。造成这种情况的最主要原因，是土地供给受到中央工业用地的土地指标限制开始变成稀缺资源。同时，北上广深这样的市场经过多年发展后，工业用地基本已经告罄，这样就倒逼工业地价开始进入一个快速上升通道。这也是这几年工业地产开始出现投资热潮的一个重要原因。　　了解了这个背景，我们大致就可以看出工业地价弹性机制产生的缘由了。笔者认为主要有三个方面：首先.地价太高导致大量的产业项目向低成本地区转移，北上广深面临成本过高的瓶颈；其次，一些低附加值的产业项目长期占据产业用地，但又无法提供令人满意的税收产出，土地无法获得再利

5、用的机会；最后，政府面临无产业地可供的尴尬，对地方政府官员的招商引资政绩考核产生负面影响。　　制定较短的工业用地出让年限，可以在一定程度上解决上面的问题。首先，工业用地年限20年或30年的出让价格肯定会低于50年的，这样投资进入门槛就低了很多，如果遇到一些有潜力的优质企业，其落地的机会就增大很多。其次，如果一些企业无法完成其对政府的税收或产出承诺，一个较短的年限也利于政府在法理上较快收回土地，对于提高土地的配置效率有帮助。　　再次，地方政府可以把产业土地价款产生的财政收入分配到一个更平均的区间，避免因为一个大的产业项目“一年撑死，一年饿死”。　　最后，是对地方财政价值实现的最大化。毕竟，

6、按照现在工业地价的发展趋势，20年后的市场价格将会达到一个惊人的数字，这样一来，尽早收回已批租的产业用地，用届时的市场地价重新进行新一轮批租，无疑将可以让政府获取的土地价值最大化。这就好比市场租金如果预期涨速过快，业主就会尽量缩短租约的时间，让自己的租金收益最大化。　　但是弹性地价机制也不是万能的灵丹妙药，它像一把双刃剑，也会带来一些负面的影响。　　首先，在法理上的挑战。国有土地一定年限的有偿使用与《物权法》里面的一些条款之间的冲突已经越来越受到瞩目，大众对于土地年限结束后到底以什么方式、什么价格续租本身已经心存疑虑。显然，缩短土地使用年限，就加快了把这方面问题摆到桌面上的进度，这会不会

7、对其他类型的土地出让产生影响还是一个未知数。　　其次，对于产业投资稳定性的担忧。工业用地定为50年，是有一定的产业投资稳定性的考虑的，其潜台词是政府鼓励企业把自营业务做大做强，从而在一段较长的时期内不用考虑固定资产对于企业运营的影响。如果产业用地使用时间缩短，就意味着企业的投资稳定性出现风险，企业需要考虑万一无法到达政府的税收要求（这个要求在很多地方往往是经常变化的），或者自己无法承受20年以后的地价，自己的固定资产投入是否就血本无