城市治理视野下的政府与社会资本合作研究

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1、城市治理视野下的政府与社会资本合作研究　　中图分类号：F29文献标识码：A　　：1008-7168（2016）01-0044-08　　自党的十八届三中全会以来，随着城镇化步伐的加快，我国城市发展与基础设施建设取得了突飞猛进的进展，步入了一个崭新阶段。与此同时，我国城市治理面临着既有与新增的双重挑战，其中，最突出的要数公共服务需求增加与政府财政能力不足之间的矛盾了。　　20世纪90年代，我国实行“分税制”改革后城市政府财力日益受限，在城市建设过程中，利用土地财政进行融资成为其偏爱和依赖的路径。近几年，随着土地财政的式微，城市政府债务压力不断加剧。二十多年的发展经验表明，经由土地财政助力城市公

2、共服务递送的老路已经行不通了，“新型城镇化”呼唤着新的城市财政融资机制和治理模式，政府与社会资本合作（又简称为PPP）作为这样一种模式，逐渐得到了国家领导层的高度重视，并成了国家发展战略的重要组成部分。　　十八大提出要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式[1]；十八届三中全会明确强调，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营[2]；李克强总理在2014年的国务院常务会议中指出，要大力创新融资方式，积极推广政府与社会资本合作模式，使社会投资和政府投资相辅相成[3]。在这一背景下，党和政府加快了顶层设计与微观政策调整的步伐，着手实施政府与社会资本合作的推广和应用。例如，

3、2014年，财政部成立了专门的政府与社会资本合作中心；2015年，国家发展改革委员会印发了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，国务院也正式颁行了具有里程碑意义的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。可以说，这些举措有力地推动了政府与社会资本合作进一步发展。　　一、我国政府与社会资本合作的发展现状　　（一）我国政府与社会资本合作的实践发展现状　　1.我国政府与社会资本合作的发展历程。政府与社会资本合作在西方发达国家有着十分广泛的应用，虽然发展中国家采行该模式比较晚，但巴西、印度等新兴市场国家在这方面呈现出后来居上的态势，我国也不例外。自20世纪90年代以来，我国就开始引

4、入政府与社会资本合作模式来推动城市公共服务递送；以党的十六届三中全会为标志，我国开始真正形成具有现代意义的政府与社会资本合作。2014年可以说是该模式的“再发展”元年，其作为一种时尚和流行话语，再次受到了各界前所未有的热切关注。时至今日，我国的政府与社会资本合作项目发展日新月异，整体面貌较之前有了相当大的改变。　　2.我国政府与社会资本合作项目的数量、地域和领域分布情况。2015年5月25日，国家发展改革委员会正式首次发布政府与社会资本合作项目库，比较权威和全面地涵盖、反映出了全国范围内现有的政府与社会资本合作项目的数量、地域和领域分布情况（参见图1、表1、表2）[4]。　　就政府与社会资

5、本合作项目的数量分布看，其主要特点主要表现为：一是各省（市、自治区）之间有着比较悬殊的数量差距，如西藏（1个）与安徽（127个）；二是大部分省（市、自治区）的项目数量均在60个以下，极少量分布在60个～80个区间及80个以上区间。由此可以看出：一方面，各省（市、自治区）之间的政府与社会资本合作项目发展并不平衡；另一方面，各省（市、自治区）内部的政府与社会资本合作项目数量还存在相当大的提升空间。　　就政府与社会资本合作项目的领域分布看，其主要特点表现为：一是社会性领域的项目数（265个）明显少于经济性领域项目数（792个）；二是经济性领域中，市政设施项目数占据主要部分。由此可以看出：一方面，

6、我国的政府与社会资本合作项目大多集中在经济性领域，社会性领域项目发展滞后；另一方面，经济性领域的各个次级领域发展并不平衡，尤其是生态环境和水利方面相对落后。　　3.我国政府与社会资本合作发展的新趋势。自“一带一路”战略提出以来，沿线国家的基础设施建设就被视为其重要内容。据估算，“一带一路”亚洲部分的基础设施建设每年至少需要8000亿美元的投入，而以目前的政府融资能力看，还存在着约4000亿美元的巨大资金缺口。因此，在城市基础设施建设领域引入社会资本参与、进一步加强国际合作，不仅具有广阔的实践空间，而且十分必要。笔者认为，政府与社会资本合作的发展将有力地推动“一带一路”战略的实施；同时，两者

7、的协同发展表明，我国城市治理视野下的政府与社会资本合作已经超越城市场域，开始向区域治理和全球治理领域拓展。对于这一新趋势，我们应该给予足够的重视和关注。　　（二）我国政府与社会资本合作的理论发展现状　　伴随着政府与社会资本合作实践的发展，我国学术界和理论界也对其进行了相应的研究，涌现出了一批关注政府与社会资本合作问题的学者和著作，有力地推动了政府与社会资本合作的进一步发展。但是，与发达国家相比较，我国的政府与社会资本合作