论民主政治中的委托—代理关系

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1、论民主政治中的委托—代理关系委托—代理关系在经济领域中广泛存在着。不论出于何种原因，只要所有者不能亲自经营企业，而是将企业委托给他人代为控制和经营，委托—代理关系就形成了。西方经济学中的委托—代理模型描述了一种信息不对称条件下的交易关系，委托人(股东和作为其代表的董事会)购买的是代理人(经理)的服务与管理才能，但由于代理人具体管理着企业，掌握着比委托人更多的信息，从而有条件凭借这个优势来获得更多的私人利益，由此造成委托人的损失。因此，委托—代理关系的理想设计与实际结果之间总是存在着某种差距，此即所谓的“代理成本”。为了更好地追求和维护自身利益，委托人

2、就必须对经营者一方面进行有效的激励，使之更好地为企业服务，充分发挥其作用，以产生高额利润；另一方面进行必要的监控，来监督和制约代理人，尽量降低因经营者行为扭曲而给企业造成的浪费性支出和效率损失。这就是委托—代理关系的本质。这种关系在人类生活的其他领域同样存在，特别是与政治活动中的代议民主制有许多相通之处。　　　　　　一、代议民主与直接民主　　民主政治模式包括三个基本要素：通过普选确定执政者；一个拥有重大权力的议会；独立的法官对权力系统的监督[1](第7页)。而主权在民的民主主义思想的确立，是近现代民主政治实践的必要前提。　　从斯宾诺莎开始，经过洛克到

3、卢梭全面地确立了主权在民的理论，这是近代西方民主理论的核心。根据卢梭的设想，人民订立契约建立国家，人民便是国家权力的主人。尽管卢梭关于国家起源的契约论有一定局限性，但他第一次提出了彻底的人民主权思想，具有巨大的历史进步意义。主权在民思想的确立，彻底推翻了君权神授、主权在君的专制传统，使民主政治的发展成为可能。但是，在政治实践中，国家主权的拥有者——全体人民——不可能全部亲自地参与管理国家具体事务，而是将这种管理和统治的权力交给一个特殊的机构——政府，这样就出现了民主政治生活中的委托—代理关系。　　与经济领域中的股份制公司类似，对民主政治中的委托—代理

4、关系也可以从国家所有权和管理权两方面进行分析。民主政治分为直接民主与间接(代议)民主两种。在直接民主制中，全体人民直接决定与管理国家事务，故不存在委托—代理关系。在代议民主制中，人民直接通过政治选举和全民公决等形式决定国家大事，不存在国家所有权上的委托—代理关系；而在对国家具体事务的处理上，则是由人民委托经选举产生的议会和其他政府机关负责，形成国家管理权上的委托—代理关系，此时人民是所有者，政府是代理人。　　对于民主政治中的委托—代理关系，需要作以下几点说明：　　1.关于委托人和代理人。委托人是所有者，根据利益分析，应当拥有剩余索取权。在国家这个政治

5、组织中，人民拥有国家主权，即取得了国家的所有权，这是毋庸置疑的。而代理人受人民的委托，对国家和社会事务进行管理，目的是增进社会公共利益，实现人民(所有者)的剩余索取权。所以，在现代政治实践中已经形成共识：人民是国家的主人，人民作为委托人把国家管理的具体权力委托给政府；政府代表人民对国家进行治理，成为人民的代理人，政府官员就是人民的公仆。　　2.关于委托—代理关系中的权力。政府官员是接受人民委托的公仆，并不享有特权，他们行使职权的过程只不过是在履行向人民承担的义务。根据卢梭的看法，人民主权不可转让，因为主权体现人民的意志，是公意的运用，是集体的生命，因

6、而人民委托给政府的只是一种管理权。正是在这个层次上，可以说民主政治中委托—代理关系的直接后果是造成了国家所有权与管理权分离，这种分离的目的是为了更好地增进公共利益，实现民主。　　3.关于代议民主制。代议民主制，反映了人民与政府之间的委托—代理关系，它不同于中世纪关于国王是人民的代表或者受委托者的虚构概念，而是一个现实的概念。代议民主制是一种间接民主形式，尽管它在现代政治生活中被广为采用，也与民主的根本原则不相抵触，但由于其中委托—代理关系的存在，因而也有需要进一步完善的地方。　　从人类政治的历史发展来看，古代大民主是“直接”的民主，倾向于让所有的公民

7、都参与政务的决定与管理，是不存在委托—代理关系的。但随着疆域与人口的增加，直接民主在技术上遇到了无法逾越的瓶颈限制。因此，代议制理论在17世纪开始发展起来。在代议制政体中，作为国家主人的全体人民具体化为一个个选民，他们通过定期或不定期的投票，决定重大事项，产生政府官员，并由政府官员代表自己管理国家事务。这样，民主政治中的委托—代理关系就不可避免地出现了。　　代议民主制是现实中最常用的政治制度，但从理想的状态而言，直接民主制无疑是实现民主的最佳形式。代议民主制尽管也是一种民主制度，却是对民主妥协的结果。这样，一方面，理想的民主形式是直接民主制，而代议民

8、主不管是代表全体还是多数，都不是理想状态的民主形式；另一方面，在现代政治生活中，直接民主制却很难实行，实践中