论民主政治中的委托—代理关系

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1、论民主政治中的委托—代理关系委托—代理关系在经济领域中广泛存在着。不论出于何种原因,只要所有者不能亲自经营企业,而是将企业委托给他人代为控制和经营,委托—代理关系就形成了。西方经济学中的委托—代理模型描述了一种信息不对称条件下的交易关系,委托人(股东和作为其代表的董事会)购买的是代理人(经理)的服务与管理才能,但由于代理人具体管理着企业,掌握着比委托人更多的信息,从而有条件凭借这个优势来获得更多的私人利益,由此造成委托人的损失。因此,委托—代理关系的理想设计与实际结果之间总是存在着某种差距,此即所谓的“代理成本”。为了更好地追求和维护自身利益,委托人就必须对经营者一方面进行有效

2、的激励,使之更好地为企业服务,充分发挥其作用,以产生高额利润;另一方面进行必要的监控,来监督和制约代理人,尽量降低因经营者行为扭曲而给企业造成的浪费性支出和效率损失。这就是委托—代理关系的本质。这种关系在人类生活的其他领域同样存在,特别是与政治活动中的代议民主制有许多相通之处。      一、代议民主与直接民主  民主政治模式包括三个基本要素:通过普选确定执政者;一个拥有重大权力的议会;独立的法官对权力系统的监督[1](第7页)。而主权在民的民主主义思想的确立,是近现代民主政治实践的必要前提。  从斯宾诺莎开始,经过洛克到卢梭全面地确立了主权在民的理论,这是近代西方民主理论的核

3、心。根据卢梭的设想,人民订立契约建立国家,人民便是国家权力的主人。尽管卢梭关于国家起源的契约论有一定局限性,但他第一次提出了彻底的人民主权思想,具有巨大的历史进步意义。主权在民思想的确立,彻底推翻了君权神授、主权在君的专制传统,使民主政治的发展成为可能。但是,在政治实践中,国家主权的拥有者——全体人民——不可能全部亲自地参与管理国家具体事务,而是将这种管理和统治的权力交给一个特殊的机构——政府,这样就出现了民主政治生活中的委托—代理关系。  与经济领域中的股份制公司类似,对民主政治中的委托—代理关系也可以从国家所有权和管理权两方面进行分析。民主政治分为直接民主与间接(代议)民主

4、两种。在直接民主制中,全体人民直接决定与管理国家事务,故不存在委托—代理关系。在代议民主制中,人民直接通过政治选举和全民公决等形式决定国家大事,不存在国家所有权上的委托—代理关系;而在对国家具体事务的处理上,则是由人民委托经选举产生的议会和其他政府机关负责,形成国家管理权上的委托—代理关系,此时人民是所有者,政府是代理人。  对于民主政治中的委托—代理关系,需要作以下几点说明:  1.关于委托人和代理人。委托人是所有者,根据利益分析,应当拥有剩余索取权。在国家这个政治组织中,人民拥有国家主权,即取得了国家的所有权,这是毋庸置疑的。而代理人受人民的委托,对国家和社会事务进行管理,

5、目的是增进社会公共利益,实现人民(所有者)的剩余索取权。所以,在现代政治实践中已经形成共识:人民是国家的主人,人民作为委托人把国家管理的具体权力委托给政府;政府代表人民对国家进行治理,成为人民的代理人,政府官员就是人民的公仆。  2.关于委托—代理关系中的权力。政府官员是接受人民委托的公仆,并不享有特权,他们行使职权的过程只不过是在履行向人民承担的义务。根据卢梭的看法,人民主权不可转让,因为主权体现人民的意志,是公意的运用,是集体的生命,因而人民委托给政府的只是一种管理权。正是在这个层次上,可以说民主政治中委托—代理关系的直接后果是造成了国家所有权与管理权分离,这种分离的目的是

6、为了更好地增进公共利益,实现民主。  3.关于代议民主制。代议民主制,反映了人民与政府之间的委托—代理关系,它不同于中世纪关于国王是人民的代表或者受委托者的虚构概念,而是一个现实的概念。代议民主制是一种间接民主形式,尽管它在现代政治生活中被广为采用,也与民主的根本原则不相抵触,但由于其中委托—代理关系的存在,因而也有需要进一步完善的地方。  从人类政治的历史发展来看,古代大民主是“直接”的民主,倾向于让所有的公民都参与政务的决定与管理,是不存在委托—代理关系的。但随着疆域与人口的增加,直接民主在技术上遇到了无法逾越的瓶颈限制。因此,代议制理论在17世纪开始发展起来。在代议制政体

7、中,作为国家主人的全体人民具体化为一个个选民,他们通过定期或不定期的投票,决定重大事项,产生政府官员,并由政府官员代表自己管理国家事务。这样,民主政治中的委托—代理关系就不可避免地出现了。  代议民主制是现实中最常用的政治制度,但从理想的状态而言,直接民主制无疑是实现民主的最佳形式。代议民主制尽管也是一种民主制度,却是对民主妥协的结果。这样,一方面,理想的民主形式是直接民主制,而代议民主不管是代表全体还是多数,都不是理想状态的民主形式;另一方面,在现代政治生活中,直接民主制却很难实行,实践中

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