基层政权机构改革的价值取向初探———以西藏为例

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1、基层政权机构改革的价值取向初探———以西藏为例摘要：虽然中共从成立之日起就以实现人民民主为己任，但整个国家的具体国情决定了实现民主的艰巨性和长期性。同时，制约基层政权顺利运作的根本性问题是党政关系不规范、责权利不统一和行政效能低下三大问题，这些问题完全可以在现有宪政框架内解决。西藏社会除了面临同全国一样的主要矛盾外，还必须面对同分裂势力作斗争这一特殊的矛盾。因此，西藏县乡基层政权的改革创新，应当是通过机构的改革重置、权能的调整配置及制度创新，使其成为一个领导有力、有方，责权利一体的高效率的组织结构，充满信心地团结和带领西藏基层各族群众，实现跨越式发展和长治久安的奋斗目标，并使

2、二者间形成良性互动机制才是西藏基层社会的首要价值需求。　　　　关键词：基层政权；政权改革；改革创新；区域经济。　　　　改革开放以来，为了适应经济体制改革的需要并以渐进的方式推进政府自身的发展，在党中央和国务院的统一部署下，围绕着打破高度集中的计划管理体制、转变政府职能、建立宏观调控体系三大主题，突出机构改革、干部人事制度改革、中央与地方权限的调整与划分、行政法制建设四大主线而展开[1]，分别在1982、1988、1993、1998、2003、2008年进行了六次全国范围大规模的政府机构改革。西藏这一典型的民族区域自治地区，虽然由于1989、2008年的骚乱，改革进程略有迟缓，

3、但总体上的步伐是一致的，并与加强基层政权建设结合起来[2]。但是，综观现有文献，我们发现，鉴于“西藏问题”的特殊性和高度敏感性，尤其是难以获得研究所必须的资料，有关西藏地方政府发展的研究数量极为有限且将研究重点放在历史的回顾和事实的陈述上，忽略了“理念层面”的讨论。众所周知，缺乏明确理念指导的改革就好比无根的浮萍，缺乏落地生根的能力，只会随着国外研究的动向而盲动，一味强调按照新公共新政和新管理主义的要求，实现“民主行政”和“政府再造”，从而实现以效率、市场和社群为取向的三个核心目标，忽视了我国自身的特性和以西藏为代表的民族自治地方鲜明的特殊性。鉴于此，本文就西藏基层政权机构改

4、革的价值取向问题作一肤浅的探讨。　　　　一、基层政权的界定及其机构改革的意义。　　　　“政府”一词有广义和狭义两种理解，就我国而言，首先，改革开放以来的历次政府机构改革，特别是2008年以来的改革，显然不是仅仅满足于行政机构的简并与人员的裁汰，核心的要义是按照《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》之精神，转变政府职能，提高行政效能，建立人民满意的政府。其次，各级地方政府不仅有着完整的权力结构，法律也赋予了它较为明确的权能。在此情况下，倘若单纯地将行政系统作为改革的对象，由于党委、人大、政协、司法机关未能进行改革，行政系统的改革必然也会受到极大地掣肘，会从根本上影响改革目

5、标的实现。再次，长期制约各级地方政权有效地承担起包括宪法在内的各项法律法规所规定的权责，有效承载起党、国家和当地人民对其所寄予的期望之诸多问题，特别是西藏地方政府始终面临着繁重的维护稳定任务，也决定了我们必须从整个国家政权建设的高度，统筹谋划西藏基层政权机构的改革与制度创新问题。因此，本文统一采用“政权”的概念。最后，在我国，由于省、地市在国家政治生活中扮演着国家战略、方针、政策的传输者与管理监督者，又是其所辖区域内大政方针政策的制定者的双重角色，按照西方政治学的术语来讲应当属于“中层政府”。而具体政策的执行是由县和乡来承担的，因此，本文所讨论的西藏基层政权特指县和乡镇两个层

6、级。　　　　众所周知，基层政权直接面对城镇和乡村，发挥着承上启下、沟通条块、联结城乡的重要枢纽作用。可以说，基层社会能否实现科学发展，很大程度上取决于基层政权是否具有实际需要所必需的权力与资源，以及这些权力和资源是否得到了很好的管理与运用，实际行为中是否真正落实“三个代表”重要思想和科学发展观的各项要求。如胡锦涛同志曾在“全国市县乡机构改革工作会议”上指出：基层政权机关直接面对基层和群众，具体担负着组织社会主义物质文明和精神文明建设的重任。基层政权机关是否廉洁高效、运转协调、行为规范，很好地为人民服务，关系到地方经济社会的发展，关系到党和政府在人民群众中的形象，关系到“三个代

7、表”要求的贯彻落实[3]。　　　　二、普遍性与特殊性：西藏基层政权机构改革的二重考量。　　　　西藏县乡政权既具有我国县乡政权的一般特性，也拥有大体相同的权责并承担着大体相同的职能，因而存在的问题也大体相同。但由于具体行政环境的差异及权责方面的一些区别，亦具有鲜明的特殊性，这是我们在审视西藏基层政权机构改革与制度创新时必须认真思考的两个维度。　　　　1.民主取向———一个美好的愿景。　　　　民主的确“是个好东西”，自从古希腊人提出并初步实践后，就受到人们的青睐，人类社会步入近代后，民主更是成为文明政治的标