我国食盐专营垄断异化的法律分析及改革对策

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1、我国食盐专营垄断异化的法律分析及改革对策　　摘要：我国食盐专营在现行盐业法律规范下具有合法性，是一种国家垄断行为。但实践中，政企不分的盐业管理体制下，盐业公司兼具经营者、食盐定价操控者、食盐政策法规的制定者及盐政监管者多重身份，导致其利用盐业行政管理权扩大专营，牟取高额利润，合法专营异化为行政垄断。加之现行食盐专营立法层级较低、内容不明确、不同法规之间的规定不一致，难以有效规制盐业公司的行为，食盐专营垄断异化进一步恶化。因此，改革我国食盐专营体制，应将体制本身的改革与法律法规的完善相结合，以政企分开的体制改革打破垄断，以盐法的完善而规范专营。　　关键词：食

2、盐专营；行政垄断；政企不分；政企分开。　　中国食盐管理体制经历了由古代“专卖”向当代“专营”的转变。长期以来，学界对于专卖与专营大都不加区分的混同使用，即认为其是国家对某项产品的产、运、销环节加以控制和垄断的制度。然而通过考证中国盐业管理体制的历史沿革，不难发现，国家在不同的历史时期推行食盐专卖与食盐专营的目的并不完全等同，古代以官府专卖为核心的食盐专卖体制重在通过征收盐税充盈国库，而新中国确立并推行至今的食盐专营体制则通过国家垄断确保食盐安全，消除碘缺乏病，保护公民健康。为确保这一目的的实现，我国自九十年代开始，国务院先后制定了《盐业管理条例》（1990

3、年3月）、《食盐加碘条例》（1994年10月）、《食盐专营办法》（1996年5月），各省区市人大、政府也陆续通过了《食盐管理条例》及《食盐管理实施办法》，逐渐形成了从中央到地方食盐专营的法律体系。然而，随着社会主义市场经济的深入发展，政企不分的食盐专营体制及日益暴露出弊端的食盐专营法律体系，导致实践中食盐专营异化为行政垄断。因此，改革我国现行食盐专营体制，应将体制内政企合一管理体制的变革与体制外食盐专营法律规范的完善相结合起来。　　一、我国食盐专营的国家垄断性及其异化：实然与应然的背离。　　在经济学上，垄断指一切限制竞争的行为，一般有自然垄断、经济垄断与行

4、政垄断三类。目前我国学术界对于食盐专营的合法性尚存在一定的分歧，究其原因在于对其是国家垄断还是行政垄断尚存在不同的认识。国家垄断与行政垄断是垄断的两种主要形式，二者并不相同，其区别主要表现为：（1）主体不同：　　国家垄断的主体是国家，而行政垄断的主体是行政主体（包含行政机关、法律法规授权的组织）；（2）目的不同：国家垄断是为了国家利益与社会整体利益，而行政垄断则是为了局部利益与个人利益；（3）客观表现不同：国家垄断是以法律法规为依据，是合法行为，而行政垄断则是行政主体滥用行政权的行为，是违法行为[1]。　　笔者认为，我国食盐专营在现行盐业法律规范下具有合法

5、性，应属于国家垄断。这是因为：（1）我国的《盐业管理条例》、《食盐加碘条例》、《食盐专营办法》等法规为我国食盐专营提供了合法依据；（2）国家通过制定法规明文授权相应的行政主管机关对食盐的产运销实行统一管理；（3）食盐专营的目的在于消除碘缺乏病以保护公民身体健康，是维护社会公共利益的必然要求。因此，我国的食盐专营是国家以立法形式明确确立的，其目的在于维护社会公益，“具有强制性、法治性和公共性的特征”[2]，是一种典型的国家垄断行为。然而，这种原本受国家法律认可与保护的食盐专营，在实践中却成为行政机关追求一己私利的工具，异化为行政垄断，具体表现为：（1）主体的

6、异化，即由国家专营异化为盐业公司垄断；（2）目的的异化，即由社会公共利益的保护异化为地方利益与部门利益的维护；（3）客观表现的异化，即由合法的国家垄断行为异化为违法的行政垄断行为。　　由此可见，我国食盐专营在应然层面属于国家垄断，但在实然状态下却与之严重背离，异化为行政垄断。然而改革食盐专营体制并不等于取消专营，否定食盐专营的合法性，弄清食盐专营异化为行政垄断的原因是现阶段改革我国食盐专营体制必须面对的问题。　　二、我国食盐专营异化为行政垄断的法律分析。　　（一）根本原因：政企不分的管理体制。　　目前我国盐业管理体制在中央层面已做到了政企分开，即由国家发改

7、委工业司轻工处盐业管理办公室负责对全国盐业实行行业管理，监督和组织实施食盐专营法规，由中国盐业总公司负责全国盐产品购、销管理和多品种盐的开发、经营，但在地方层面仍然是政企合一，即各省、市、县虽设有盐务管理局与盐业公司或支公司分别作为盐业行政管理机构与盐业经营单位，表面上政企分开，但实际上两个机构之间却是“一套人马，两块牌子”。在这种管理体制下，使盐业公司在作为盐业经营者之外，同时具备了其他多重身份，致使盐业公司滥用权力谋取私利，背离食盐专营的最初目的，变合法专营为违法垄断，具体表现为：　　1.食盐定价的实际操控者，变食盐专营的目的为对私利的追求。　　依据我

8、国《食盐价格管理办法》第5条规定，食盐价格的制定权应依法属于国家物