浅谈地方政府融资平台债务风险

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1、浅谈地方政府融资平台债务风险　　【中图分类号】F81【文献标识码】A【】1007-4244（2014）08-270-2　　2013年12月30日，国家审计署公布的《全国政府性债务审计结果》显示，“截至2013年6月底，中央政府负有偿还责任的债务98129.48亿元，负有担保责任的债务2600.72亿元，可能承担一定救助责任的债务23110.84亿元”、“2010年，国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），要求地方政府对融资平台公司进行清理规范。各地按照国务院要求，通过增加注册资本、注入优质资产、改制重组和完善法人治理结构等

2、方式，提高融资平台公司的资产质量和偿债能力。与2010年相比，2012年省市县融资平台公司平均每家资产增加13.13亿元、利润总额增加479.98万元，平均资产负债率下降4.90个百分点”、“从举借主体看，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借40755.54亿元、30913.38亿元、17761.87亿元”。随着地方债务规模的不断扩大，地方政府融资平台在地方政府举债筹资中的作用越发显著，其存在的问题和潜在风险也成为当前经济社会发展中必须重视和解决的重要课题。　　一、地方政府融资平台概念及特点　　根据《国务院关于加强

3、地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）文件，地方政府融资平台指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。地方政府融资平台的特征包括：一是地方政府主导或绝对控制；二是借助政府优质资源和信用为政府投资进行融资；三是筹措资金主要用于公益性或准公益性项目，实现地方经济和社会发展目标；四是地方财政兜底，直接或间接承担偿债责任或担保责任。地方政府融资平台主要分为：一是单一融资平台，负责公益性和基础性项目融资、资金拨付及还本付息，不参与项目建设和运营，；二是公益性投融资平台，负

4、责公益性项目融资、建设、运营及还本付息；三是经营性投融资平台，负责基础性项目融资、建设、运营及还本付息，并可能进行其它经营性项目投资和金融投资；四是综合性投融资平台，兼具公益性和经营性平台的特点。　　二、地方政府融资平台债务形成原因分析　　地方政府性债务主要于两方面：一是地方政府直接负债，包括中央代发地方债、上级财政借款、金融机构债务融资和其他借款；二是地方政府通过设立融资平台公司间接负债，包括银行等金融机构贷款和其他形式借款。其中投融资平台公司为地方政府性债务的主体，其规模占比65%左右。地方政府融资平台及其债务的形成有着复杂历史背景和现实原因。　　（一）现行财税体制

5、下各级政府财权与事权高度不匹配　　中国现行的财政体制是非对称型财政分权模式，财权与事权匹配度较低，财政收益权更多在中央政府手中。1994年分税制改革后，中国财政体制在财权和事权的分配上主要特点包括：一是财权方面，对中央与地方的收入划分作了较大调整，将税源普及全国且流动性大的税种以及调节功能大的税种划为中央税或中央与地方共享税，将税源比较固定税基比较狭窄的税种划为地方税；二是事权方面，由于政府间支出责任划分并未重新调整，仍然大致维持原有的中央、地方支出划分局面；三是尚未建立起完善的政府间转移支付制度，现行的法律法规也限制了地方政府直接发债的合法性渠道。从而导致地方政府为了

6、弥补财政缺口转向体制外的渠道，通过设立地方融资平台等方式大规模举债解决，以匹配其承担的事权。　　（二）政府行为为地方政府债务的出现提供了可能　　在现行体制下，地方政府实际控制了大量的优质资产资源，包括经营性资产、非经营性资产、国有企业资产以及自然资源、要素资源等。特别是以土地为依托的土地出让金抵押贷款，已经成为融资平台中地方政府融资的重要方式。地方政府具有的大量可支配资源让地方政府按照市场化经营运作的模式，整合资产资源，搭建平台公司，向银行等金融机构借款举债成为可能。同时，当前中国的官员绩效评价体系仍然是“唯GDP论英雄”。投资一直是拉动经济增长最有效的方式。这一考核机

7、制促使官员为了GDP的增长以及自身的政绩，加剧了地方政府投融资的冲动和需求，城镇化过程中产生的投资冲动是导致地方债务增长的直接原因。　　（三）刺激性经济政策导致其过快发展　　2008年，受金融危机影响，为保增速、稳增长，中央政府出台了以4万亿元投资计划为代表的一系列经济刺激政策，进一步扩大政府投资从而拉动内需。在此期间，积极财政政策和适度宽松货币政策为地方融资平台发展和债务快速增长创造了良机。2009年初中国人民银行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》提出“鼓励地方政府通过地方财政贴息、完善信贷