地方政府投融资平台债务风险研究

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1、地方政府投融资平台债务风险研究张冬丽1李劲松2摘　要：自2008年下半年以来，随着全球国际金融危机的爆发，国家为了拉动内需，保持经济快速增长，相继出台了“4万亿”投资计划等一系列举措，为地方政府投融资平台设立奠定了法理基础，在此背景下地方政府陆续组建了许多国有投融资公司。这些平台公司在改善城市基础设施建设、助推城镇化进程方面发挥了不可替代的作用，加快实现了我国“保增长、扩内需、调结构、促民生”的宏观经济调控目标。但是随着这类平台公司快速成长壮大，各种问题也接踵而至，地方政府债务问题逐渐成为人们关注的焦点。..关键词：地方政府投融资平台债务风险

2、风险成因发展对策一、研究背景根据史料记载，我国地方政府投融资平台产生的雏形，可以追溯到上世纪80年代早期，当时广东省地方政府为筹集建设资金，率先通过集资贷款方式建桥修路，用道路建成后通行车辆的收费偿还贷款，用这种方式打破了基建资金匮乏的瓶颈。通过这种融资平台的雏形模式，解决了当时的基础设施建设资金匮乏问题，而后逐步在全国推行这种地方政府融资模式。投融资平台在我国经济建设中真正发挥主导作用，始自2008年下半年以后，随着全球国际金融危机的大爆发，国家为了拉动内需，保持经济快速增长，出台了“4万亿”投资计划，同时陆续出台了一系列举措和建议，为投融

3、资平台设立奠定了法理基础，使得各级地方政府在依托原有城投公司的基础上，统一构建新型的“城市经营理念”的投融资平台公司。随着后金融危机时代的到来，其在对地方经济发展带来巨大贡献的同时，地方政府债务也呈现出逐年增长态势，相关风险隐患逐渐显现。从审计署公布的有关数据显示，自2010年末至2013年6月末，地方政府债务余额年均复合增长率达22.9%，明显高于国家12%的GDP名义增速。截至2013年6月末，全国各级政府融资平台达8000多家，贷款余额累计达9.7万亿元[1]。二、文献综述（一）关于地方政府投融资平台相关概念和产生原因唐滔指出：“所谓地

4、方政府融资平台，是指地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体”。融资平台的本质是，地方政府以相关领域的财政投资性支出注入平台作为本金撬动金融资源[2]。周沅帆指出，地方投融资平台的产生是中国当前制度背景下的必然，经济环境的变化使地方投融资平台问题凸显，融资规模的扩张或缩减不能成为地方投融资平台生存或死亡的判断依据，从中短期看进一步的发展趋势应该是投融资平台结构上的调整，运作上的规范化、透明化，资金放贷增量上的审慎管理[3]。（二）中外地方政府典

5、型投融资模式与融资创新曾庆桃在《我国地方政府投融资平台典型模式分析》中[4]，以北京、重庆和上海为例，对市级规模的平台模式进行了经验总结。文章指出：北京市政府投融资平台依靠区域优势，融合民间闲置资金和政府的财政资金，是一种同时表现出商业形式和政府属性的创新模式；重庆“渝富”+“八大股”运作模式是通过土地的储存，用土地的增值预期向银行融资，再用融来的资金对平台融资项目进行整治，偿还贷款和提供担保、出让，以保持自身的实力和规模扩大；上海市是采取“政府-城投公司-工程管理公司”三级管理模式，通过政府引导，实行公司化运作模式，走产业化发展道路。上海模

6、式的创新之处主要体现在投资主体多元化，投资者除了包括大型国有投资公司之外，还包括私人资本和信托投资公司等金融机构。通过引入市场机制及多元化的融资方式，开创了中国地方政府投融资平台设立的先河。谢世清认为“重庆八大投”的突破性意义在于，将分散的建设资金聚集整合，形成规模优势，提高融资信用度，实现资源优化配置，从而开创政府主导、集团推进、社会参与的共赢局面[5]。国外投融资模式具有共同的特点，都重视市场在投融资机制中的作用，积极鼓励民间资本进入基础设施领域。例如日本政府通过采取提供财政和政策性金融担保等措施，倡导新型的融资模式，制定较为完善的法律法

7、规，设置逐步放开的监管体制，降低非国有经济进入基础设施领域的风险；美国政府通过发行地方政府市政债券支持地方经济建设；英国是推行“PPP”模式参与国家公共设施建设的典范国家之一。（三）中外关于地方政府投融资的风险分析封北麟（2010）指出投融资平台作为地方政府债务的法律主体，构成了政府债务风险的第一道防火墙。能否将债务风险防范和化解在平台内部将直接影响到财政的安全运转和偿债能力，因此加强建立投融资平台的风险内控机制十分必要。陈志勇在《市政债的运行机制与风险监管研究：一个综述》中指出，如何规范和调整我国现有城投债务体系，研究从城投债务体系向市政债

8、体系平稳过渡的可行路径，是需要解决的一个关键问题[6]。HanaPolackovaBrixi提出了财政风险矩阵模型，从四个方面分析了政府债务风险，并详细解读了政府或