【amt咨询国企改革专题】2-回溯：十八大国资国企改革政策解析

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1、回溯：十八大国资国企改革政策解析当前，我国的宏观经济正处于增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的新阶段，在这种背景之下，进行经济体制改革势在必行。而国有企业作为经济体制改革的核心，也在十八届三中全会之后拉开了新一轮的改革大幕。本文纵观我国国企改革的发展历程，从国资监管、国企股权、国企运营三个层面解读十八大国资国企改革政策。国企改革走向全面市场化新阶段，十八大首次提出“五个第一”20世纪50年代，第一批国有企业作为政府部门的分支机构或附属机构而存在，支配企业运营的是行政命令而非市场规律。到1977年前后，这

2、种“社会化大工厂”模式造成了极其严重的效率低下问题,以致国家财政赤字连年增加,国企改革迫在眉睫。1978年的十一届三中全会标志着中国经济体制改革的开始。纵观国企改革发展历程，大致可分为五个阶段。1979年—1984年为第一阶段,国企改革以放权让利为特征，以扩大企业自主权为目的。然而在全国推行的过程中,由于中央缺乏对扩权的约束机制和与之配套的宏观体制,财政赤字反而进一步恶化。1984年—1993年为第二阶段，国有企业开始进行以“两权分离”为特征的转换经营机制改革。1984年党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，

3、首次提出“要使企业真正成为相对独立的经济实体”。“股份制改革”也在这一阶段初露端倪，上海飞乐音响公司在1984年11月向社会公开发行股票,为实现“两权分离”提供新的改革思路。1993年—2002年为以“建立现代企业制度”为主的第三阶段，2003年至2012年为以实施战略性改组为特征的第四阶段。1993年11月,中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，提出国有企业改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。在这两阶段,国有企业数目大幅缩减,而中央对国有经济的控制力，也通过重组

4、在国家安全和国民经济命脉的重要行业和领域中的支柱型企业得到进一步的增强。经过30年的改革，国有企业产权关系基本明晰,政企关系得到一定的明确,管理体制已基本实现向现代企业制度的转变,国有企业的经营状况也有所好转。但是国有企业在所有权体制、经营效率、管理体制和行业布局等方面都存在不容忽视的问题，而这些问题正是十八届三中全会以来的这轮国企改革的重点，标志着以“全面市场化”为改革核心的新阶段的到来（见图1）。图1我国国企改革的发展历程十八届三中全会颁发了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以“拥抱市场、提高国有资本运营效率、提

5、升国有企业活力”为核心目标，第一次提出市场经济的“决定性”作用；第一次将公有制经济和非公有制经济并列提出；第一次提出由管企业、管资产的思路，转向管资本的思路；第一次提出国企按功能定位；第一次提出混合所有制是基本经济制度的实现形式。这五个“第一次”反映了国有企业改革在国资监管、国企股权、国企运营这三个层面的核心内容（见图2）。图2国有企业改革三个层面的核心内容国资监管：“三三工程”国有企业改革首先体现在国有资产监管的改革，在《决定》中国企改革最大的理论创新就是提出“以管资本为主加强国有资产监督”，具体将根据功能进行“三种分类”，国资

6、监管实现“三个转变”和建立“三级架构”监管模式，并称为国资监管的“三三工程”，使国企改革进入分类分层改革与监管新时期（见图3）。图3国资监管三三工程首先，“三个转变”是指国资监管从“工头”到“老板”角色的转变，从“管资产”到“管资本”管理内容的转变，从“管理”到“监督”职责的转变。具重组等资产组合过渡到管总量、管效益、管分布的资本运营；从管企业领导层过渡到管董事会代表；从管企业实务资产的安全乃至运营过渡到管履行出资人职责机构的监督规则。其次，“三级架构”是指配合“三个转变”，建立“管资本”为核心的三级监管模式，实现国资经营主体的转

7、变，即“国资委—国有资本投资运营公司—国有企业”三层架构。在原有的“国资委—国有企业”两层架构模式下，由国资委出资承担监管人和国有经营者的角色，而国有企业承担产业或企业日常经营。这种二层架构模式下，政企关系紧密，国企主要由国资委管理，其人事任制，从而形成了国资委集“资产权、治理权、人事权”三权合一的局面。而十八大国企改革突破了国资委的“三权合一”局面，模仿新加坡的淡马锡，通过成立国有资本投资运营平台，逐渐建立起以资本运作为核心的三级架构管理模式。在这样的模式下，国资委仅仅是出资人，以股东身份存在；设立的国有资本投资运营公司则对下面

8、的企业进行监管，拥有考核与薪酬分配的权利；而企业则掌握自主经营权（见图4）。图4以资本运作为核心的三级架构管理模式其中，根据功能定位，国有资本投资运营公司主要分为资本投资公司、资本运营公司两类。其主要区别是在于后者更多的是财务投资，在一、二级资本推