公用事业民营化的探索之路

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1、公用事业民营化的探索之路2005年第三十四期　　中国的公用事业领域被视为我国市场化改革的“最后堡垒”。随着公用事业投融资体制改革的深入，与其相伴的种种争议也日益凸显。因此，如何在“促进公用事业竞争”与“维护公众利益”之间寻求平衡点，已愈来愈成为人们关注的焦点。　　公用事业改革引发争议　　7月中旬，《深圳市公用事业特许经营条例(草案)》已提交该市四届人大常委会一次会议“二审”，这也意味着相关改革迈入了关键阶段。《草案》的诸项规定引来了社会的广泛争论。　　特许经营为何不公开招标　　长期以来，我国城市公用事业一直采取国有国营、地方政府运作的发展模式，由此带来的政企不分、政资不分问题，比一

2、般竞争性领域国有经济更为典型。随着政府体制改革和国有企业改革的深化，传统的“公用事业＝公营事业”模式开始受到挑战。　　2002年，深圳市政府提出了对5家大型国有独资企业进行改革，引进战略投资者的目标。在这5家企业中，有3家属于公用事业，即水务、燃气和公交。　　据了解，深圳当年引进战略投资者采用的是“招标招募”方式。该市国资委企业改革处的伍先铎处长介绍，“这个词是我们自己想出来的，它在国外叫‘私募融资’”，所谓“招标”，就是公开向社会表明需要引进战略投资者，并强调其必须是国际知名企业，且符合严格的资格要求；而“招募”则是通过谈判确定最后的选择。　　然而，这种方式受到了广泛质疑，不少业

3、内人士和专家指责其“太不透明，太不公平”；“不公开招标，没人知道他们谈了些什么，达成了什么条件。”但伍先铎认为，公用事业不适用拍卖或招标的方法。“招标无非是看价格，但对公用事业来说，光有价格是不行的。公用事业提供为公众服务的产品，有为公众服务的义务。所以在引进投资者时，也要考虑不能改变公用事业为公众服务的基本职能。”他说，“这就像谈恋爱，不能公开价高者得，而必须一家一家谈。”　　据他介绍，深圳市在寻找战略投资者时，曾有几十家候选企业，最终经过层层筛选和谈判才确定了目前的几家。　　通过这个方法，深圳在一年内基本完成了对3家国有独资公用事业企业引进战略投资者的改革：法国威利雅与通用首创

4、水务公司获得水务集团45%股权；新希望集团和香港中华燃气公司共取得燃气集团40%股权；香港九龙巴士公司和深圳金信安水务投资有限公司各获得巴士集团35%和9.7%的股权。　　2003年，深圳市政府出台《深圳市公用事业特许经营办法》，对特许经营相关情况，包括政府监管、价格调整程序、企业义务等作出了规范性规定，并于当年5月1日起施行。　　同年，市政府分别授予该市燃气集团、水务集团和巴士集团30年的管道煤气、自来水供应及污水处理和公交业务特许经营权；另外，企业在特许经营权到期后可申请延期两次，每次时间为5－10年。深圳由此成为国内首个进行公用事业特许经营改革的城市。　　然而，两年来，围绕这

5、一改革，各方人士争议不断，以至于为《草案》征求意见的3次座谈会，几乎都演变成了对公用事业特许经营现状的“声讨会”。　　为何不引入竞争机制　　今年5月，深圳市民李红光在《南方都市报》上刊登广告，寻找市人大代表和政协委员帮她提交民生建议，而这些建议大部分都涉及公用事业。　　“深圳管道燃气的垄断必须打破，否则受害的是老百姓。”李红光毫不掩饰对燃气集团的不满，“燃气集团向每个管道气用户收取800元开户费和每月2.5元的煤气表检定更换费。而同样的气表，香港卖140港元一只，深圳许多燃气设备公司也只卖200多元，可燃气集团不仅1个表卖了4个表的钱，每月还要向用户收2.5元。如此重复收费，消费者

6、权益何在？”　　李红光无法理解，为何在对公用事业实行特许经营时不能引入竞争机制，允许多家企业同时经营。她说，深圳有三大燃气公司：岩谷燃气公司、深南燃气公司和燃气集团，而前两者各自的市场份额都占到1／3，燃气集团与其他燃气公司相加才占1／3，可最后特许经营权却给了燃气集团。　　而据媒体报道，深南燃气公司曾当众承诺：如果有机会参与深圳市的管道燃气经营，该公司将免除一切强加给消费者的不合理收费，如800元／户的开户费、2.5元／户／月的煤气表检定更换费等，使终端价格至少比目前低10%至15%，并向公众公开财务。　　据悉，目前深圳有27家自来水公司，但罗湖、福田、南山等主要地区的水务目前都

7、已交给水务集团经营，该集团的供水量由此占到了该市供水总量的1／3。　　深圳市水务局政策法规处副处长兰建洪并不认可这种局面，他主张划分不同区域发放多个特许经营许可证，使一个城市内形成两至三家实力相当的企业，以培育出竞争市场，避免出现一家独大的局面。　　对于兰建洪的主张，深圳大学副教授、天则公用事业研究中心特约研究员唐娟表示，其在技术上虽然可行，但并不现实，“除非能保证政府的监管严格、有效、到位”。她向介绍了一个发生在英国的失败案例：该国政府曾把不同路段的铁路交给多家公司