我国ppp项目失败案例分析及风险防范

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1、我国PPP项目失败案例分析及风险防范-行政管理我国PPP项目失败案例分析及风险防范赵晔(辽宁省委党校，沈阳110000)内容提要：ppP项目风险是一个复杂的系统，对风险的分析在中国当前的语境下显得尤为重要。PPP项目在中国的发展经过了四个阶段，不同阶段都有典型的PPP项目失败案例，从失败的案例中吸取经验和教训，提高风险管理的水平是十分重要的。本文通过对这些案例发生过程中的风险分析，总结起主导作用的风险因素，并为规避和管理这些风险提出了相应的措施建议。关键词：PPP模式风险失败案例风险防范中图分类号：F283文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)06-

2、0052-05PPP模式是公共部门与私人部门通过建立合作关系来共同提供公共产品或服务的融资形式。这种模式一方面具有降低项目融资难度、分担政府投资风险、协调不同利益主体的不同目标形成社会利益最大化的优点，另一方面由于其PPP复杂的模式也会出现项目公司破产所导致政府无法提供公共服务而形成公共资金浪费和项目延期的风险。PPP项目风险是一个复杂的系统，造成风险的产生因素有很多，其中PPP项目的政治风险是指由于政府或政府官员的行为造成项目失败的可能性与损失的严重性，这在中国当前的语境下显得尤其突出。PPP项目从20世纪80年代中期开始引入中国，至今其发展过程可以概括为以下四个

3、阶段，分别为逐步试点阶段(1995-2002)、项目推广阶段(2003-2008)、项目反复阶段(2009-2012)、高涨阶段(2013至今)。在不同的阶段都发生过典型的PPP失败或出现问题的案例，通过对典型案例进行分析，可以总结出影响目前我国PPP项目成败的主要风险因素，及如何建立相应的防范体系。一、PPP项目开始逐步试点阶段失败案例的风险分析1995年到2002年是PPP项目在我国的逐步试点阶段(1995-2002年)。改革开放吸引了大量境外资金进入中国，BOT的概念最早由香港商人带人中国。当时我国没有与BOT直接相关的法规和规范的审批程序。1992年十四大确

4、立了建立社会主义市场经济体制的目标为基础设施市场化投融资改革提供了理论依据。1993年国家计委开始研究投融资体制改革包括BOT可行性问题。1994年国家计委试选择了广西来宾B电厂项目等5个项目作为首批试点项目。1995年国家计委、电力部、交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》为试点项目的实施提供了法律依据。除了国家的试点项目，各地政府也推出了一些PPP项目，比较典型的有上海黄浦江大桥BOT项目、北京第十水厂BOT项目、北京西红门经济适用房PPP项目、北京肖家河污水项目等。当时国家和地方的BOT试点项目包括的行业主要为电力、污水处理、自来

5、水、大桥、燃气等。此阶段PPP项目的典型失败案例是廉江中法供水厂的PPP项目。这个项目是廉江最大的招商引资项目，1997年廉江自来水公司与中法水务投资有限公司签订《合作经营廉江中法供水有限公司合同》，在合同中规定合营期为三十年。项目建成后廉江自来水公司认为这个项目的合同是有失公允的，拒绝按照合同约定的数量与价格购买中法水务生产的自来水。因此这一项目由1999年开始闲置，并开始诉讼程序，2009年11月26日塘山水厂被廉江自来水公司正式收购。此收购案件带来了双输的后果，廉江市政府成了“不诚信”和“破坏投资环境”的代表，中法水务由于项目限制遭受了巨额投资损失，中法水务P

6、PP项目水厂至少花费了8000万元以上的投资和开销费用。而项目失败的关键就是《合作经营廉江中法供水有限公司合同》存在问题，合同中两项核心约定从制定之初就是注定无法完成的。合同中约定廉江自来水公司每天从中法水务购买的自来水量是6万吨，这个用水量远远超过了廉江市的用水能力；约定的购买自来水的价格采取递升方式支付，这就意味着自来水的起始水价为1.25元／每立方米，通过递升将增长8%-12%，这将造成廉江自来水公司的巨额亏损。虽然这一合同有失公允，但却是双方逐利的结果。从廉江政府来看，廉江政府及有关人员出于各方面的利益考虑急于引进此项目，而中法水务则是充分了解并利用廉江政府

7、及有关人员这种心理，通过各种政府公关手段规避了有关法律和行政法规促使这个显失公允合同的达成来牟取暴利。导致此项PPP项目失败的政治风险因素可以概括为以下几个方面：一是地方政府决策能力弱化。《合作经营廉江中法供水有限公司合同》应该是双方平等协商的结果，合同约定的权利义务不能显失公平。合同的投资商为了摄取最大利益，往往任意提出不平等条款要政府给其提供最大限度的优惠，但是政府的决策程序和决策信息的缺乏却导致有失公允的合同签订，这一因素在此例中表现的尤其明显。二是官员的腐败行为和考核、监督机制的不完善。招商引资是地方政府工作的主要考核指标之一，在指标压力下地方政府通过各