城市规划与土地利用规划的冲突与协调

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1、土地利用与规划城市规划与土地规划的冲突与协调城市规划与土地利用规划的冲突与协调引言伴随着土地资源的稀缺性日益突出，合理配置土地资源已经成为国家宏观经济调控的重要手段。作为城市土地资源配置基本的方式，城市规划以促进城市土地资源配置的综合效益最大化为目标，而土地利用则是为了实现土地可持续利用及保证土地资源数量及质量的稳定。因此从合理利用土地资源的角度出发，对城市规划及土地利用规划应协调一致，以保证在城市经营及工程项目建设等实际利用环节对土地的合理有效开发。但在现有体系下这两大规划的规划制定及实施，均在各自相应的主管部门指导下完成，这样两大规划在制定的基础信

2、息来源、审批程序，以及管理措施等方面产生了相应的冲突和矛盾。本文就这一问题进行了全面论述，分别对其产生的原因及其解决途径做了相应的分析。1、土地利用规划与城市规划的关系在我国目前的规划体制下，土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对未来土地的开发、利用、治理在空间上、时间上所做的超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施；土地利用总体规划是一种专业性规划，是以合理安排现有的土地资源，确保土地资源的永续利用为目的。城市规划

3、是指在一定时期内对城市发展的计划和各项建设的综合部署，是城市各项建设工程和管理的依据。城市总体规划是根据一定时期城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间功能布局及进行各项建设的综合部署和合理安排。城市总体规划是一种区域性、综合性规划，它是以城市建设和经济发展为出发点和归宿。两大规划的侧重点不同，但二者的编制都是以国民经济和社会发展计划以及各部门的发展规划为依据，都是将土地作为主要规划对象，核心内容都是土地资源的合理开发、利用和保护，在实现土地资源的可持续利用和城市的可持续发展这一根本目标上是一致的。城市总体

4、规划和土地利用总体规划是一定区域内土地利用的局部和整体的关系，在用地上两大规划相互联系、相互指导而又互相制约。脱离了土地利用规划，不了解土地的供给趋势，城市规划难以实施，同样土地利用总体规划也必须与城市总体规划和城镇体系规划相结合，不了解区域城市、城镇、大型设施的发展和布局，土地利用总体规划也难以编制和充分实施。《城市规划法》和《土地管理法》也分别规定了城市总体规划应当和土地利用总体规划相协调以及城市总体规划应当与土地利用总体规划相衔接。因此，两大规划在土地利用上应当彼此互相协调、有机衔接、彼此制约和互为补充。土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长

5、远战略出发，在保护耕地的前提下协调各类用地需求，统筹安排各类用地的规模和布局，合理安排土地开发和整理，以促进土地资源的充分、高效利用，保障社会经济的可持续发展。城市规划的基本任务是对城市各项建设和发展进行综合部署和具体安排，以保障城市社会经济的发展。从各自基本任务看，在土地利用上两者的关系是整体与局部、面与点的关系。土地利用总体规划是整个区域的规划，城市只是其中的一部分。新修订的《土地管理法》规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接……”该法还明确规定:“城市规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市

6、和村庄、集镇建设用地规划。”这就意味着土地利用总体规划一经批准，城市规划在用地规模上应当服从土地利用总体规划。2、现行体制下两大规划存在的冲突2.1、两大规划的指导思想及主体目标均不协调（1）土地利用总体规划从土地资源供给出发，以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，是按计划编制规划。因此指导思想是“以供给制约和引导需求”，重在控制。而城市规划从社会、经济、历史、产业政策、人文等多种因素综合分析，按市场经济条件下城市发展的客观规律和社会需求编制规划，因而指导思想是从需要和方便生活出发，重在发展。（2）土地利用总体规划是国家根据国民经济发展和社会发展的

7、需要以及土地本身的适宜性，对土地资源的开发、利用、整理、复垦、保护等在时间空间上所作的总体安排。城市规划包括城市总体规划、分区规划、详细规划，是城市建设的具体规划。从规划的内容上看，土地利用总体规划是国土规划、区域规划中对土地利用进行综合考虑的专业规划，包括进行土地资源与土地利用现状分析、进行土地需求预测、确定土地利用的目标和方针、进行土地利用分区、编制规划方案和实施规划措施。城市总体规划是综合考虑城市经济社会发展，以规划范围内土地资源为载体对城市的总体布局进行全面综合安排。（3）土地利用总体规划的目标包括规划期耕地及其他主要农用地保有量，非农业建设用

8、地控制规模及占用耕地数量；土地开发、复垦与整理规模，土地利用布局要求以及提高土地利用率和产出率