推进社区公共服务的经验研究

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1、14推进社区公共服务的经验研究——导入新制度因素的两种方式导言本研究中的社区概念，采取我国社区建设中的操作性定义，即泛指未设立政府权力机构的城市基层行政区域——街道及居委会两级行政区划所属的地域。但不强调社区的行政边界，以求在研究分析中力图体现社会学对社区的定义[1]。本文提出了社区公共服务这个新概念，并通过上海罗山会馆和广州文昌慈善会的经验研究，考察中国城市社区以不同的组织方式提供社区公共服务的尝试，试图从中概括可用来推进社区公共服务的制度化模式。一、区服务与社区公共服务的提出1、社区服务的定位民政部给社区服务的定位是

2、：“以城市街道、居民委员会为依托，依靠社会力量兴办的实行自负盈亏管理的社区型社会福利设施和社会服务网络。”上述对社区服务的定位,既有私人服务，又有为特殊人群防危解困的社会福利服务，也有少量可以算作为社区全体居民利益而设置的公共服务。由于不同性质的服务项目混淆在一起，提供服务的方式也就难以区分。鉴于倡导社区服务的民政部门一直从事对特殊人群的政府福利照顾工作，实际运营中，无论什么项目，只要纳入社区服务，就习惯性地要以福利方式提供。但是冠以福利二字的社区服务却没有可供其长期运营的资源，民政部门所能提供的政府财政资源被财政开支体

3、制限定主要应用于政府举办的社会福利院、儿童福利院，没有可能用于在社区内扩充的福利项目。2、社区服务中心的服务供给迄今为止，全国绝大多数的社区，都是以社区服务中心为依托来运行社区服务项目。从设施上，社区的公共服务设施在短短的几年间有了很大程度的改善，社区服务中心遍及全国城镇，1999年全国城镇社区服务设施已达15.7万个，其中城镇社区服务中心6098个，为老年人、残疾人、儿童、家政服务等各类社区服务站（所）15万个。2000年第一季度末，城镇社区服务设施个，街道社区服务中心7325个[2]，不过,这些公共设施并没有全部用于

4、公共服务。14中心的投资主体和开办运营主体的主要提供者是政府，绝大多数中心决策权和管理权归街道办事处，由于缺乏足够的运营资金。绝大多数中心采取自负盈利项目，出租场地等方式以盈补亏，勉强维持日渐萎缩的福利项目。至于公共服务，则随政府投资总量的变化而处于时好时差的状态。据北京市91所社区服务中心调查，近年来效益较好，收、支平衡较差和非常差的比例分别为14.6%，34.8%，50.6%。1999年纯收入平均为17.59万元，服务收入占总收入的54.07%。收入的主要来源是：营利性项目38.9%，低偿项目37.9%，政府拨款17

5、.9%，出租房屋5.3%。在社区服务中心建筑面积中，有10.9%的面积用于房屋出租。[3]可见，作为社区最主要的公共服务设施和服务组织的社区服务中心，有明显的趋利行为。3、社区的其他公共服务供给社区服务本来只限于民政部门的便民利民服务和为群体的福利服务。随着社区居民需求的扩展，社区文化、社区体育、社区卫生、社区环境等方面的服务也发展起来。新产生的服务算什么性质，与社区服务是什么关系？是归属各个专业部门，还是归拢到广义的社区服务中，由民政部管辖？这个问题在争论了若干年之后，已在2000年底由国务院发文，各项专业服务与社区服

6、务并列构成社区建设的主要内容，由民政部统一管理。不过，各部门已经在社区广为建设施、挂牌子、配队伍，形成了社区公共服务设施和组织多部门主管的利益格局。4、社区的志愿者服务社区已经形成了一支专职与兼职人员相结合的骨干队伍，同时还有一支登记在册的庞大社区志愿者队伍作为基础。据调查，北京市有注册志愿者23万人[4]，上海市共有社区服务志愿者队伍2815支，参与社会服务的志愿者人数达91.4万人[5]。但是，社区参与的整体性水平并不高。表现在社区参与的积极性不高，社区参与的目标层次比较低。参与形式主要是领受性参与而非贡献性参与，老

7、年人和学生参与多而青壮年参与少，单位参与多而家庭参与少，组织性参与多个人参与少等等。总之，不能说志愿活动已经形成了新的社会行为模式，甚至发育了新的社会公共空间。5、社区服务的结构以贫困和弱势群体的需求为目标的社区福利服务，与为全体居民服务的社区公共服务之间是否需要有一定的结构，这是近年来社区服务发展中的新问题之一。尽管社区服务的项目已达到几百项，然而，这些项目的层次普遍较低，大多只停留在满足基本生活需要的水平。据北京市西城区新街口街道的居民需求调查统计，已经设立的社区服务项目大都属于私人性质的便民利民小商品服务，如介绍保

8、姆、钟点工、家教、送报纸/牛奶、理发/洗澡、房屋/水电、维修等等。另外，如照顾老人、残疾人、敬老/小饭桌等，其性质属于福利服务。而居民希望增加的尚未满足的需求中，认同率在5—10%左右的主要是为老年人服务的项目,10—20%左右的主要是与家庭日常生活有关的项目，而20%左右及以上的需求，则都是与全体居民需求相关的为提