新农村建设中土地流转的现实问题及其对策

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1、新农村建设中土地流转的现实问题及其对策*韩松内容提要新农村建设中的农地流转和土地利用，要尊重农民的权利和意愿，在农地流转中要节制资本，将资本下乡和合作社限定在为农民和农业生产服务的领域内，防止资本对农民土地的兼并导致农民失业破产。应当采取严格的问责制度和严厉的责任追究制，以制止地方政府权力对农民权益的侵害。同时要建立完善其他法律制度，允许集体建设用地使用权直接入市，改革城乡建设用地挂钩的政策，建立耕地复垦和耕地保护补偿制度。在此基础上，完善关于农民房屋转让的规定，允许房屋所有人与本集体共同对房屋和宅基作出处分，包括向城市人出卖房屋和宅基地

2、，由集体取得建设用地(宅基地)的出让价值，由房屋所有人取得房屋的市场交换价值。关键词新农村建设土地流转承包地集体建设用地宅基地新农村建设的目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这些目标的实现都与农村土地有关。在新农村建设中如何利用好农村的土地资产和资源，以实现农村生产发展、村民生活富裕、乡风文明、村容整洁的目标，全国各地都进行了积极探索，创造了许多土地流转的形式，促进了新农村建设的发展。农村土地流转主要包括两个方面:一是土地承包经营权的流转;二是集体建设用地和宅基地的流转。但是，无论承包地的流转还是集体建设用地的流转

3、都存在一些问题，例如，有的地方政府与资本公司联合强行流转农民集体土地，损害农民权益;有的农民集体干部和基层政府借新农村建设改变土地用途，将农地流转到非农化、非粮化用地;有的借土地流转实行土地私有化，导致农民无业化，使农民失去基本的社会保障;有的借新农村建设大拆大建，强迫农民上楼，改变生活居住方式，摧毁村庄文化。这些问题必须引起我们的高度关注，否则，我们的新农村建设就会因为土地政策的失误走向反面。本文不打算一般性地论述我国新农村建设中土地流转的成就和具体的法律规定问题，例如，土地承包经营权流转管理、服务以及建立健全土地承包经营权流转市场等问

4、题，而是结合我国新农村建设过程中的问题实例，对我国新农村建设中的土地流转和利用问题加以分析，并提出应对之见解，以期对新农村建设与农村土地流转制度的完善有所贡献。一、我国新农村建设中承包地的流转问题与对策(一)新农村建设中承包地的流转问题对于农村承包地的流转，我国的政策和法律规定是比较明确的，《农村土地承包法》和《物权法》都明确了土地承包经营权的流转，不存在有人所说的不允许流转土地承包经营权的问题，所谓不允许流转土地导致土地抛荒、限制农民进城等都是似是而非的说法。如果说对土地承包经营权流转有限制，那也是在《农村土地承包法》第五节对土地承包经

5、营权流转在规范的基础上做了必要的限制。①农村土地承包经营权的流转是民事主体之间的民事法律行为，土地流转制度作为民事法律制度是基本完善的。至于权利人是否流转、流转的比例多大这已经不是民事法律制度本身所要解决的问题，是民事生活以自身规律发展的*西北政法大学研究员。本文系国家社科基金重大招标项目“农村集体经济有效实现的法律制度研究”(09＆ZD043)的阶段成果。①《农村土地承包法》第五节对承包经营权流转的规范主要有三个方面:一是在第33条规定了土地承包经营权流转应当遵循的原则;二是在第34条规定了土地承包经营权的流转主体以及流转的自主性;三是

6、第41条规定承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系。19中国法学2012年第1期问题。前几年各地关于土地流转的调查报告都普遍指出:当地土地流转的状况是，流转面积不大、比例不高。所存在的问题:一是农民观念落后，宁可抛荒土地也不愿意流转;二是农村社会保障没有建立，不能解除农民流转土地后的后顾之忧;三是土地流转不够规范，没有建立流转有形市场、合同不够规范、确权发证不到位等。与此相关的对策就是加大宣传力度、规范土地流转市场等。为什

7、么在土地流转比例不高的情况下，各地方政府和党委都要加强土地流转呢?其口号就是实现新农村建设的目标，使村民生活富裕。生活富裕就要靠土地生财，在土地承包经营的现状下，认为只有实现规模经营，才能提高效益实现富裕。因此，政府出台各种政策措施，促进土地流转，以实现规模经营。由此，许多地方把本来由承包农户自发流转的民事行为，在新农村建设中变为了政府主导的流转行为。这样的农地流转主要存在以下问题:1.强制农户流转承包地在2006年刚开始新农村建设时，各地的土地流转主要以农民的自发流转为主，流转面积不大，比例不高。但近年来，大部分的农地流转主要是由县乡政

8、府和村委会主导的农村承包地流转。②政府和村委会主导的土地流转往往强制农民流转承包地、操纵土地流转价格、截留流转费用。笔者2011年8月曾到某县马道口村调研，问村民承包地的经营情况，村民告知承包