公共政策研究的分析路径-PPT课件

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第八讲公共政策研究的分析路径（四）：制度分析1

1一、制度分析的涵义制度分析起源于传统的政治学。因为政治活动往往围绕一些特定的政府制度展开，所以传统政治学一直对政府制度予以极大关注。但其研究焦点只是一些特定的政府机构，对它们的结构、职能、权利、责任、方法、程序等进行研究，并没有对政府制度的结果---即公共政策进行系统的考察，忽视了制度与政策之间的内在联系。尽管如此，传统的政治学为制度分析方法的形成奠定了理论和实践基础。2

2（一）制度对公共政策的作用制度理论认为，公共政策同制度，尤其是政府制度关系密切，制度是公共政策的母体，它在公共政策的整个生命周期里都发生着决定性的影响。不同的制度会导致不同的政策输出，公共政策是制度的产物。制度赋予了公共政策三个明显的特征：3

3公共政策的合法性：只有公共政策才能表现为法律的规定，要求公众与各种社会团体服从和忠诚；同时，由于公共政策是制度的产出，它也能够从心理上得到社会公众和团体的认可与接受。公共政策的普遍性：公共政策的触角深入社会的各个层面和社会中的每一个人，即公共政策的目标群体是广泛的。公共政策的强制性：公共政策以公共权力为后盾，以制度的心理强制为表现形式。4

4（二）制度的典型特征制度实际上是个人和团体行为的结构性模式，即人的行为和团体的行为模式具有持久性的特征。这些固化的行为模式对公共政策的影响主要表现为以下几个方面：它可能有利于某些政策的形成与实施，不利于另一些政策的形成与实施。它可能对社会上的某些利益需求提供便利，对另一些利益需求起抑制作用。它可能为某些个人和团体提供接近政府权力的便利，为另一些个人和团体接近政府权力设置障碍。5

5资料：《减轻农民负担工作手册》江西竟遭禁一本只有147页的薄薄小书在江西省创下了13天售出12000本、遍及江西所有地区的奇迹。然而该书出以后又被追回，目前正堆在南昌市一个仓库中等待销毁。8月11日，农村发展论丛杂志社突然接到一个通知；停止销售《减轻农民负担工作手册》，并收回已售出的书。有关部门分头下乡，“不惜一切代价”收回《手册》；而一些地方政府部门包括公安机关也接到指令，要求“挨家挨户”收回《手册》，不可遗漏。有的地方把退书款提高到每本12元，希望能利用这个价差促使农民主动交书。他们的口号是“书卖到哪里，（不良）影响消除到哪里”。一些当地干部威胁农民，“谁藏书，谁负一切后果”。该书是由中共江西省委农工委机关杂志《农村发展论丛》编撰出版的2000年增刊，书名为《减轻农民负担工作手册》，其中收录了近几年党中央、国务院、各部委有关减轻农民负担工作的文件、政策法规，以及江西、湖南等省贯彻中央减负精神和村民自治、土地管理、移民建镇的文件及政策法规，其中还针对诸多热点问题进行了解答。（源自《南方周末》2001年10月13日）6

6资料：“越级上访”何罪之有？一些组织和个人因越级上访而受到处罚的新闻时见报端。越级上访到底触犯了哪项天条，以至必须进行“严厉追究”？翻阅我国有关上访问题的政策文件—《国务院信访条例》，人们不难发现，里面不但根本没有禁止越级上访的相关规定，而且赋予了组织和个人越级上访的基本权利。那么为什么在我国，基层政府会设置障碍呢？7

7（三）制度分析的基本内容制度分析侧重于政府机构和其他社会组织中那些涉及政策过程的组织和政治行为人的行为方式。表现为：固化的结构：如，科层制，特定的工作群体。约定俗成的工作习惯：如工作俗套。规律性的运行方式程序化的工作过程社会文化传统和心理毫无疑问，不同的制度内容对公共政策的制定和实施产生着决定性的影响。8

8资料：中国的传统政治文化过大的权力距离是中国传统文化的重要特征之一，并潜移默化地塑造着国民性格。第一，权力距离导致国民对政府和官员的疏离和冷漠。第二，权力距离导致制衡力量的匮弱，腐败盛行。第三，权力距离导致国民的清官期待心理。第四，权力距离导致价值窄化（官为本）和全角色意识（丧失独立人格和自我精神，而高度认同于自己的社会角色）。源自：《光明日报》1989/3/109

9（四）制度分析方法的研究取向理性分析模型断言，公共政策过程中，事件总有起因，没有无目的的行动，它视政府为一个整体，其所采取的行动都是出于某些方面的原因，政策分析的任务就是要探究这些原因。制度分析不同于理性分析，不认为某种原因必然会导致某种行动，而是认为，具有某种制度特征的组织必然会作出某种行动的选择。这种不同表现在制度分析的研究取向上：10

10政策过程涉及到政府中的诸多部门，它们的行为规律存在着明显的差异，集中表现于日常的工作惯例和俗套。政策过程中，大的行动是无数次的和经常性的小的行动的汇集或结果，政府结构中处于不同层级的部门和个人扮演了这些小的行动的主要角色，这些小的行动对政策形成有主要影响。政府中的不同部门和个人为一项政策提供多样化的服务，他们只是在国家目标、政治目标、组织目标这些领域部分地一致罢了。11

11二、组织理论现代组织理论的发展为制度分析提供了理论上的依据，制度分析的组织理论方法成为政策分析的主要方法，也代表了当前政策分析的最新动态和研究走向。一个不可否认的事实是，任何政策的制定和执行，都要依靠组织来进行。从组织的层面来探讨政策的运行是一种有效的做法。大致可区分四种不同的组织理论：12

12（一）系统管理组织理论系统管理组织理论是将组织看成一个开放的系统，不断受到环境的冲击与影响。任何组织要维持其生存，必须不断的投入资源，经过转换，产出环境所需要的输出。因此，投入、转换、产出的实现，组织的有效管理是必要的，系统管理理论就是要研究如何提高组织的有效管理。基本内容有：13

13组织原则：组织的运行是为达成目标取向的行为。权力分配：组织结构建立在层级节制的基础上，上层负责整个组织绩效的管理，并依照层级给下属单位分配特定的任务并监督执行。组织决定：维持最佳的均衡分配是直接目的。执行过程：制定一套能反映政策目标的详尽计划；指派下属单位以职责和工作成绩标准；监督系统的工作成绩；顺应外部环境变化的影响，不断调整组织的结构，以利于政策目标的达成。14

14（二）科层组织理论组织原则：组织的两大属性为裁量和规范，裁量指组织成员在日常工作中的行为；规范指维持组织的正常秩序。权力分配：按层级进行分配，上级必须拥有控制力。组织决定：各项决定集中于裁量的控制和规范的修正，组织的修正程度是通过渐进方式进行的。执行过程：为政策目标的实现，设计符合政策目标的规范。15

15（三）组织发展理论政府工作日益复杂化，人们的受教育水平不断提高，传统的系统管理理论和组织理论所强调的层级、组织规范、专业分工、控制等比较陈旧的观念必须转变。该理论，一方面强调组织成员的自主性、参与感和归属感，另一方面倡导对组织的结构、层级系统与监督控制的方法进行调整，以顺应不断变化的环境。16

16组织原则：为了顺利达成政策目标，应设法满足成员的基本心理需求和社会需求。给予成员决策自主权，鼓励成员参与组织决策，采取目标管理。权力分配：组织结构的设计，应扩大各层级成员的控制权、参与机会和归属意识，减少组织层级。组织决定：围绕有效的工作团队，有效沟通、彼此信任，发挥积极性等方面来进行。执行过程：培养决策者与执行者之间的共识与协调，形成对政策目标的一致看法是关键。17

17（四）组织冲突理论冲突可以说是自有人类历史以来的必然现象，在组织中，由于资源的有限与分配不均，组织冲突时有发生。从冲突的角度来探讨组织制定和执行政策的成败是一种新的角度。18

18组织原则：协调冲突，以达成政策目标权力分配：组织层级中的正式职位，只是权力分配的因素之一，并不能决定一切。此外，专业化的知识、资源的控制及外在环境的支持也决定了权力的分配。因此，权力分配与组织的正式结构有一定的关系，但并非主要的关系。组织决定：组织内的决定完全由组织内各各单位的协商而定。组织内的协商并不要求冲突各派完全接纳一个共同的目标，但是协商要达到各派同意彼此的行为。执行过程：执行乃是一系列复杂的协商决定，组织执行的成功，只能从协商过程能否维持而定。19

19三、我国的制度类型（一）法属制度法属制度是以宪定的根本政治制度为核心，以其它配套法律为依托，逐步演绎出来的一整套制度安排。在这套制度中，人民代表大会（立法机关）是最高权力中心，行政机关和司法机关由这个中心派生出来，并要忠实地贯彻这个中心的意志，或者说是这个中心的左右手。法属制度的核心逻辑在于：一切权力属于人民。就像市场的理想状态一样，这套制度的理想状态需要一些苛刻的条件：20

20（1）每位合格公民对人大代表的产生都拥有同等的影响力；（2）每位合格公民都有同等的机会成为人大代表候选人；（3）人大代表的当选完全依赖票数的多少；（4）人大代表始终代表选民的利益；（5）人民代表大会独立地做出决策；（6）人民代表大会的决策支配其它政府部门的行为；（7）行政部门有效地施政；（8）司法部门公正地执法；（9）选民、代表、官员拥有必要的公共品（10）选民、代表、官员拥有必要的公共知识。21

21这些条件在现实中都很难满足，在现有的人类智慧条件下，前两个条件在理论上无法满足。这套制度更多地表现为一种形式，表现为一种权力来源的宣示，对实际的政治运作没有发挥重要的影响。　　然而，这套制度的存在意义是不可忽视的，它不仅标示着现有政治体系的合法性，而且意味着该体系有一完善的基础和方向。如同一些发展中国家一样，其宪定制度更多地不是反映现实，而是反映其人民对未来的渴望。22

22（二）党属制度党属制度也可称为执政党的领导制度，分为党外制度和党内制度两块，党外制度是实现对国家机关、军队、社会团体、以及企事业单位的领导，党内制度是实现执政党内部的有效治理。这套制度在正式的法律体系中地位不明，但却是中国现实政治制度的核心。就党外领导制度而言，主要包括思想领导、组织领导和政策领导三个方面。23

23政策领导制度是路线、方针、政策领导的简称。中国共产党的领导机关就重大问题制定路线、方针和政策，然后通过意见和建议方式转化为公共意志和公共政策，从而对本区域的公民和组织产生约束力。这是一种宏观的领导，是依法治国的主要实现方式，党的领导机关的意志和政策一旦形成公共意志和政策，它在党内外的约束力是一样的。在中国政治生活中，党属制度比法属制度发挥着更大的作用。除了文化大革命这种特殊时期之外，党属制度均有效地发挥着作用。按党属制度办事，在当代中国政治体系内一直享有很高的道义性。这套制度的有效运作，所需要的条件尽管比法属制度要宽松，但如果丧失了下面这些条件，这种制度就会出现危机。24

24（1）执政党地位的历史正当性没有根本性的动摇；（2）执政党的政治目标得到社会成员的基本认同；（3）执政党的政治手段与政治目标具有逻辑一致性；（4）执政党的施政满意度维持一个较高的比例；（5）执政党的外部控制力保持稳定；（6）执政党的内部控制力保持稳定；（7）执政党以无偏的方式进行政治录用；（8）执政党成员具备社会成员可以接受的素质。25

25（三）私属制度宽松地说，在法属和党属制度之外用来分配和运作政治权力的制度都可以称为私属制度，它是遍布政治权力场中的人情网、关系网。其中在发展中国家具有普遍意义的是一种政治恩护制，一种以政治从属换取物质酬报的关系。它意味着恩护人和受护人之间一种不对称的、可持续的交易关系，具有私人性、情感性和互惠性特征。26

26在政治恩护制中，恩护人通常是一位权势者，他掌握分配某些资源的自由裁量权，受护人通常是因为某种原因与恩护人产生一种亲密关系的地位低下者，在政治权力场中，恩护人与受护人互有所求，前者希望得到后者的政治支持，后者希望分享前者手中的资源。这种关系在中国政治生活中广泛存在，而且历史悠久。许多权势者后面都跟着大大小小的支持者，这些支持并非是无条件的，他们希望能够通过支持而获得预期的好处。这种政治的典型通常被称为派别政治。恩护制的主要形成方式有：27

27由同一官僚系统的上下级关系演变而来。这种上下级关系本来是由正式制度界定的，上级指挥下级，下级服从上级是理所当然的。但在中国，如果只有这一层关系，那么它的运作就会很僵硬，整个官僚机器就会运转不畅。这层关系需要加进粘合剂，这种粘合剂通常称为感情，一种仿血缘的感情。上级就像父亲，下级就像儿女，前者对后者要爱护，后者对前者要忠心。当然，纯感情的关系不是恩护制关系，恩护制关系是一种感情与利益的联结体。一旦正式制度的上下级关系转化为恩护制度的上下级关系，那么这种关系就有了相对于正式制度的独立性。28

28同乡关系同学关系亲缘关系共事关系朋友关系29

29政治恩护制在中国传统政治文化中拥有深厚的道义基础，体现了儒家思想中的忠诚、关爱、情义等伦理。恩护人需要有关爱心和责任心，受护人需要有忠诚心和感恩心，是在中国民间得到广泛认可的品德。尽管它与正式制度的角色标准有冲突，但仍是当代中国政治文化的重要组成部分。恩护制能够有效运作的条件是：30

30（1）正式制度不能充分有效地运作；（2）传统的情义互惠伦理构成政治行为的一种标准；（3）恩护人拥有足够的可以自由支配的资源；（4）恩护制拥有低成本的解决冲突的手段。31

31（四）三种制度之间的关系1·相互冲突的关系法属与党属制度之间存在双重合法性的冲突。法属制度中的政治权力是人民通过投票的方式授予的，党属制度中的政治权力是通过历史上的人民在走出灾难局面过程中用跟随行动进行选择的。跟随合法性依赖于人们对历史的记忆，投票合法性依赖于人们现在的判断，随着时间的流失，投票合法性的竞争力会越来越大。32

32私属制度与前两种制度都有冲突，但从短期来说，对党属制度的威胁较大。党属制度的生存不仅依赖于跟随的合法性，而且依赖于当前行为的公正性和有效性，而私属制度对此构成了直接的威胁。从长期来说，私属制度对法属制度的威胁较大。这两种制度的理念根基是完全对立的：法属制度基于普遍主义的权利，依赖法律面前人人平等的行事规则；私属制度基于特殊主义的情义，依赖关系面前人人不平等的行事规则。国家的公共政策会受到恩护制中私人利益的侵害，公共利益难以实现。33

332·相互补充的关系法属制度的有效运作需要苛刻的条件，这些条件在中国需要很长时间的培养。在培养期间，法属制度不能有效运作的地方自然需要别的制度来补充。党属制度有效地填补了这个空缺，承担着法属制度目前还不能承担的功能。而且党属制度还承担着培养法属制度的功能。通过党内民主培养人民民主已经写进了执政党的权威文件，通过党员的守法行为带动群众的守法行为也是执政党思想教育的重要内容。如果这种培养法属制度的战略是一贯的、得当的和有效的，党属制度与法属制度会持续地相容下去，其冲突的一面会得到有效的抑制。34

34私属制度是对正式制度的侵蚀，也是对正式制度的补充。当正式制度不能有效地发挥作用，政治机器又要继续运转下去时，恩护制这种非正式制度就能发挥作用。譬如说，当按照正式制度需要完成的任务在下级机关遇到障碍时，上级领导往往会出面，运用恩护关系来排除障碍。受护人一般会看在恩护人的面子上，投入更多的资源来完成任务。私属制度的这种补充作用的积极意义是短期性和边际性的，是对正式制度缺陷的一种无奈补充。如果私属制度成为政治生活中一种长期性和系统性的制度，正式制度就会面临重大危机，国家就会陷入发展的困境。35

35资料：王怀忠腐败案经最高人民法院核准，安徽省原副省长王怀忠2004年2月12日上午在山东济南被执行死刑，这是继胡长清、成克杰之后，第三个被处以极刑的省级腐败官员。王怀忠曾直接干预土地的批租出让，导致国有资产重大流失，而且还带坏了一批干部，在他任职期间，当地造假、虚夸、阿谀奉承之风盛行。王怀忠的升迁速度之快让人瞠目结舌。1993年他当上阜阳地委副书记、行署专员后，两年之内就升任地委书记，而当上地委书记后仅3年又一下成为省副省长，平均2年多升一次官。36

36四、新制度经济学的影响（一）交易费用理论科斯认为，交易费用应包括度量、界定和保障产权的费用，发现交易对象和交易价格的费用，讨价还价、订立合同的费用，督促契约条款严格履行的费用等等。由于经济学是研究稀缺资源配置的，交易费用理论表明交易活动是稀缺的，市场的不确定性导致交易也是冒风险的，因而交易也有代价，从而也就有如何配置的问题。资源配置问题就是经济效率问题。所以，一定的制度必须提高经济效率，否则旧的制度将会被新的制度所取代。37

37（二）产权理论产权是一种权利，是一种社会关系，是规定人们相互行为关系的一种规则，并且是社会的基础性规则。产权的本质是社会关系。在鲁宾逊一个人的世界里，产权是不起作用的。只有在相互交往的人类社会中，人们才必须相互尊重产权。产权是一个复数概念，包括所有权、使用权、收益权、处置权等。产权实质上是一套激励与约束机制。影响和激励行为，是产权的一个基本功能。新制度经济学认为，产权安排直接影响资源配置效率，一个社会的经济绩效如何，最终取决于产权安排对个人行为所提供的激励。38

38（三）企业理论科斯认为，市场机制是一种配置资源的手段，企业也是一种配置资源的手段，二者是可以相互替代的。在科斯看来，市场机制的运行是有成本的，通过形成一个组织，并允许某个权威（企业家）来支配资源，就能节约某些市场运行成本。交易费用的节省是企业产生、存在以及替代市场机制的惟一动力。而企业与市场的边界在哪里呢？科斯认为，由于企业管理也是有费用的，企业规模不可能无限扩大，其限度在于：利用企业方式组织交易的成本等于通过市场交易的成本。39

39（四）制度变迁理论技术的革新固然为经济增长注入了活力，但人们如果没有制度创新和制度变迁的冲动，并通过一系列制度（包括产权制度、法律制度等）构建把技术创新的成果巩固下来，那么人类社会长期经济增长和社会发展是不可设想的。总之，诺斯认为，在决定一个国家经济增长和社会发展方面，制度具有决定性的作用。制度变迁的原因之一就是相对节约交易费用，即降低制度成本，提高制度效益。所以，制度变迁可以理解为一种收益更高的制度对另一种收益较低的制度的替代过程。40

40（五）评价传统经济学至少已经忽视了三个研究领域：1.各种可供选用的社会法规（产权）和经济组织如何影响经济运行、资源配置和均衡结果；2.在同样的法律制度下，经济组织的形式为什么会使经济行为发生变化；3.控制生产与交换的基本社会与政治规则背后的经济逻辑是什么，它们是如何变化的？41

41新制度经济学的贡献至少在于：动态、演进的社会发展观；系统、有机的整体分析；关于人的假定不是单一同质的“经济人”假设；对真实经济世界的关注和对经济本质的洞察；规范分析中包含有较明显的价值判断。42

42新制度经济学对于公共政策的启发在于：第一，一定的政治、法律、政策安排组成了个人或企业行动所面对的基本的正式规则。第二，在经济生活中，存在自愿合作的选择自由，这将影响交易的组织与本质；这些选择通常是个人和企业之间相互作用的结果，它们随知识进步、技术、资源的变化，以及不同行为人市场势力的相对转移而变化。第三，文化、宗教的价值观与信仰对经济行为有显著影响，其途径是影响人们进入市场并遵守规则的愿望或是影响所需求的商品、服务和非货币商品的性质。43

43五、公共政策的制度分析（一）公共政策与公共物品公共政策产生和存在的原因，是因为私人、竞争性企业、市场制度不能有效供给公共物品，而政府在生产和供给公共物品方面具有比较优势和比较效率。44

44（二）化私为公：政府理性行为的形成机理政府官员与所有人一样，有个人利益，追求个人效用最大化目标。政治机制不同于经济机制。处在经济机制中的“经济人”追求经济利益最大化，处在政治机制中的“政治人”追求权力最大化或官职最大化。问题的关键在于，政治权力与公共物品是相互依存、相互制约的“共生关系”。权力与公共物品的共生，决定了政治家和政府官员要想获得权力，必然同时关心公有资源和公共物品。政治家和官员在追求权力最大化的同时，也关心公共物品的生产和供给，使政治家和官员的自利行为，与供给公共物品的公益行为相互兼容，从而使政府行为成为大规模的社会性公益行为。45

45（三）政府失灵与公共品供求失衡政府的每一项政策，都是各政党及其所代表的政治势力、各种利益集团、组织、社团及社会公众之间逐利互动、相互博弈的结果。“上有政策，下有对策”是很正常的事。政府制度的缺陷，根源于对权力的垄断和对公共物品供给的垄断。公共物品的供给并非越多越好，也有一个质量问题和供求均衡问题。一旦发生质量低劣或供求失衡，就会造成社会性灾难和资源的巨大浪费。政府失灵造成的损失有时比市场失灵更可怕。权力垄断与官本位机制相结合，还会诱发企业和民间的寻租行为，导致官员贪污、受贿、渎职、腐败，并诱使官员化公为私，权钱交易，出台有利于少数企业或少数人的政策，使公共物品的供给更加恶化。46

46（四）在政府制度中适度引入竞争机制公共物品的供求均衡只能通过政治均衡来实现。在政府制度中适度引入竞争机制，是实现权力制衡以求得公共物品供求均衡的正确途径。不受制约的权力必然走向腐败，腐败又反过来成为权力的杀手，威胁政府的生存，迫使政府反腐倡廉。根治腐败的途径在于清除制度中产生腐败的土壤。。。47

47讨论：根治腐败的制度基础严刑峻法，对于在乎腐败直接成本、并据此被动选择的人来说，可能是有效的，但人是高级智能动物，并不会简单地接受成本，除了直接接受严刑峻法成本、改变自己的选择之外，很多人会进行如下选择：一、进一步提高腐败的收益。其结果就是或者不腐败，要不就是大腐败。其实际表现是，腐败大案越来越多，令人触目惊心。反腐败，案子越反越大，就是证明。二、进一步增加腐败的投入。其结果就是或者不腐败，要不就是高技术的腐败。其实际表现是，腐败技术越来越高，腐败的侦破和调查难度越来越高。反腐败，越反越难，就是证明。48

48严刑峻法，使得腐败者的腐败成本越来越高，同样也意味着在腐败案子频发的实权部门任职的风险也越来越大。其结果很可能就是：三、吸引腐败风险偏好者进入实权部门。其风险收益由腐败分子所得，而风险成本则往往由公众来集体负担。四、排斥风险厌恶的人远离实权部门。实权部门成为腐败者逐利的战场，正直的官员难以明哲保身，在高风险条件下承受巨大的心理和道德负担，为了避免成为腐败分子，不得不纷纷退出，进入腐败机会不多、风险较低的领域任职。49

49五、更为严重的结果可能是，使得所有腐败者因为严厉的惩罚而具有了“团结”在一起的激励。不同程度的腐败者一旦因高风险的腐败成本“团结一致”，成为腐败的集团，公共权力会成为这一集团谋取私利的工具，黑社会也会乘机发展。腐败官员一旦与黑社会结合在一起，其对社会的危害也将最大化。六、还有一个可能的结果是，使得执法者拥有很多过分执法的权力，这一权力往往是高度集权的，在程序上缺乏制约，其结果是严刑峻法惩治腐败的权力又变成了一个高度腐败的领域。如何监督监督者，如何解决监督者的腐败问题，成为严刑峻法反腐败的又一个令人头痛的问题。这就使得反腐败的事业陷入了一个难以解决的恶性循环：越腐败越需要监督，越需要严刑峻法，越严刑峻法，越腐败，越需要监督。整个社会陷入了“监督饥渴症”，或者“严刑峻法饥渴症”，反腐败的事业却越来越难。50

50总结：腐败问题的规律是，绝对权力绝对腐败。严刑峻法仅仅惩罚腐败的官员，并没有改变绝对腐败的绝对权力基础。这可以给我们提供反腐败的新策略：反腐败，不能依赖严刑峻法，而应该致力于建设良好的微观制度环境，给官员以新的廉洁激励；建设竞争性的制度安排，让官员之间相互为廉洁而竞争，而不是致力于腐败竞争；政务公开，官员财产和收入公开，让公共权力公开化运作，而不是秘密运作；制定惩治腐败的法律，更多地通过正当的司法程序，而不是政治运动来惩治腐败。51

51案例：孕妇惨死的背后？一辆车牌为川K07409、车门上大书有“运政稽查”的长安面包车突然从右边冲上来，逼停了拉孕妇的面包车，从运政车上下来的4名执法人员，极自然地分成两个小组：两人走向司机陶帮华，另两人则绕过车头，拉开车门，将蹲着的唐泽平从车上拉下来：“来，我们问你一下。”唐一下车就求情：“拉的是怀儿婆，早就起头了，帮个忙。”那两名男子没说话，拉着唐泽平上了运政车，上车后反复问：“给了司机多少钱？上其他客人没有？”心急火燎而又憨直的唐泽平如实地讲“没有没有！”两名男子反复追问“是不是？”“是不是？”另两名男子则反复检查陶帮华的行驶证、驾证、养路费、交管费。52

52同样着急的陶说：“你们看嘛，拉的是孕妇，内裤都未穿，随时都可能生产。”说完他就喊唐泽平：“快过来，先到医院再说。”唐刚过来，又被那两名男子拉回运政车，陶帮华此时气惨了，火冒三丈的他气愤地说：“你们要干啥子？要扣车，我送到医院后再给你们开回来！要扣证，所有的证件都在你们手里！”说完坐进车内发动汽车，一名40岁左右的运政人员从副驾窗口伸进手去，强行熄火，拔下车钥匙，转身就走。这时一直急得不得了的谭桂仙，看着时间一分一秒地过去，女儿又不安地扭动，便一手扶着呻吟的女儿，一手扶靠椅，“扑通”一声跪下来，在车内哭喊着向执法者们求情：“警察叔叔（她误认为运政是警察），我的女是去生娃娃，不是其他事，求求你们，我求求你们！”她想磕头，却无法腾出手来，但是，一个老母亲的哭喊没能打动认真的执法者。53

53分析：四个步骤制度分析的第一步是界定事件所包含的当事人。制度分析的第二步是界定与事件相关的人员的性质。是经验问题还是一个价值问题。对于运政稽查人员来说，他们的行为涉及到两套规则，一套规则是认真、严格执法，维护交通秩序，这一规则在时间上不具有紧急性，是常态生活条件下的规则。第二套规则，在人们有难的情况下，应该采取紧急措施帮助有难者，绝对不能允许阻止救难行动。这一规则在时间上有其紧急性，与常态生活条件下的规则不同，它是应急性的。第一套规则涉及到其职业责任问题，第二套规则涉及到一个社会的公共道德责任的问题。这两套规则是有冲突的，但是从后果的角度来看，第二套紧急规则优先于第一套正常的规则。54

54分析规则执行情况，以及与结果之间的关系。运政稽查人员认真执法，检查完毕，了解清楚司机并非是非法载客，而且各种证件齐全，可以说认真执行了第一套规则。但是，对于第二套规则，他们一点也没有执行，他们不仅没有针对紧急问题采取紧急救助的行动，比如维护交通秩序，为有困难的人提供方便，而且还借口稽查执法，延误了难产孕妇的就医时间。其结果是孕妇增加了20多分钟的行程，并因此而失去了生命。55

55讨论：烟草政策的制度分析中国是世界上吸烟死亡人数最多的国家，吸烟造成的居民死亡、劳动力损失以及医疗费用开支，给这个全球最大的烟草生产和消费地区，造成沉重的社会和经济负担。其原因可能是多方面的，如征收的税率可能还不够高，应该进一步提高税率；中国人的消费水平总的来说还比较低，其他各方面的闲暇消费还不足以低成本地替代吸烟消费；中国戒烟教育还不够普遍；中国社会普遍认为吸烟是社会交往的重要途径等。要遏制烟草的危害，中国政府有必要在公共政策上采取相应的措施，比如进一步提高税率、加强戒严教育、改变吸烟文化等。56

56分析：在众多的原因之中，高税收导致了各级地方政府的负激励，可能是一个重要的原因。因为高额的烟草税，意味着高额的财政收入，也意味着有更多的财政收入用于地方经济发展。在这种情况下，许多地方政府，在投资其他产品难以短期奏效的情况下，开始投资于高税收的行业，如烟草（还有酒类，其税率也是100％）。烟草业实行政府专卖制度，除了政府投资和销售之外，其他力量不得介入。烟草行业的高盈利率和缺乏竞争性，使得地方政府能够轻而易举地取得高额的收入。再加上普遍实施的地方政府官员经济发展责任制，每年必须完成多少经济增长的百分比，更加激励地方政府官员为经济的数字发展努力。而烟草（还有酒类）就是这样一个行业。于是，全国各地烟厂（和酒厂）遍地开花，到处都有烟酒厂。全国大企业评比，利润大户、纳税大户，基本上全部都是烟草和酒类企业，使得评比结果难以公布。因为名誉实在太差。57

57高额的财政收入不应该成为公共的目标，老百姓的健康和生活质量才应该是第一位的。因此，中国烟草行业不应该属于应该发展的行业，政府也不应该大力推动其发展。烟草危害减轻后，中国劳动力状况就会有所改善，国民生产力也会得到提高，医疗费减少，政府财政支出也会相应得到减少。烟草属于不良消费，较高的税率，可以减少人们消费的倾向。这是对的。但相应地，高税率也不能因此而去激励政府为了财政收入的最大化而大力发展烟草行业，使中国成为烟草大国。这就需要我们在制度上进行重新设计，阻断高税率对政府的激励。比如，来自烟草和酒类等不良消费的税收专款专用，专门用于医疗保险，或者其他带有慈善性质的支出；不良消费行业的产值、营业额、利润额以及纳税等不计入地方政府的政绩考核等。当然，实际上的制度需要进一步根据实践情况去设计。但总的原则则是肯定的，高税率不能取消，但也不能让它成为激励政府鼓励不良消费的因素。58

58讨论：城市交通拥堵还是畅通的政策分析在北京市区，在很多情况下，汽车与自行车的速度越来越接近，有时候已经赶不上自行车，而自行车的速度也因为汽车的拥挤而在直线下降。在这种情况下，采取措施，解决交通拥堵，已经是迫在眉睫的公共政策问题。我们通常解决问题的思路是，首先要分析拥堵的原因，交通拥堵，最主要的原因有两个：一是道路太少，二是交叉路口太多，红绿灯烦人。于是，采取的对策也就有两个，一是尽可能多修路，尽可能修更宽的路。二是修更多的桥，修更多的过街天桥和地下通道，消灭红绿灯。但北京的交通并非如人们所想象的那样，道路修了，红绿灯少了，交通拥堵就得到改善了，实际情况是，道路修到哪里，哪里的交通稍稍缓解了，但紧接着交通很快就更加拥堵了。59

59分析：原因是什么呢？我们可以做一个实验：找几十个孩子，在操场上用扔的方式分发糖果，我们很容易发现一个现象，糖果撒向哪里，哪里就发生孩子拥堵。现在的孩子有吃有喝，糖果给他吃都不见得吃，这个实验未必能够成功，那就把实验中的孩子换成金鱼：我们拿一个馒头，撕碎了，一片片往鱼塘里扔，也会发现一个现象：馒头片往哪儿扔，哪儿的水面就挤满了争吃馒头的鱼。大城市修路修桥，其道理也是一样的：路修到哪里，就相当于把糖果或者馒头片扔向哪里，车自然也走向哪里。其道理是，城市道路都是免费提供的，道路修到哪里，哪里的房地产就增值，那里的人流、物流和资金流就密集，一直到交通拥挤的边际成本抵消了开车去那里的边际收益为止。这就像孩子或者鱼那样，只有在某些地方没有糖果了，没有馒头可吃了，那里才不会出现孩子拥堵或者金鱼拥堵的现象。60

60表面上看，汽车拥堵意味着行车成本的提高，但从深层次来看，却意味着开车者每一次开车存在着较高的边际收益。只要开车的边际收益高于开车的边际成本，他就有积极性开车前往，即使那里已经非常拥堵；只要开车的边际收益低于其边际成本，他就没有积极性开车前往，即使那里的交通并不拥堵。从这个意义上来说，修道路，可以改善道路拥堵的状况，但只要开车的收益总是超过其成本，任何拓宽和新修道路的努力，任何消灭红绿灯的努力，都不可能达到缓解交通拥堵问题的目标。改善公共管理，让道路不变成免费的午餐，谁受益，谁付费，并且在边际成本和边际收益上做文章，就能够实现道路资源的最优配置。61

61养路费和城市道路使用费都是固定征收的。这笔费用对每一辆车来说，都是固定成本，对其边际成本不受影响。其结果就是，少跑路的车多交费，多跑路的车少交费。为了摊低养路费和城市道路使用费的平均成本，大家都有积极性尽可能让汽车运动起来，以提高汽车的收益。对此，征收燃油税，把固定成本转变成边际成本，汽车多跑多交费，少跑少交费，不跑不交费，结果就会鼓励汽车重新进行成本收益核算，从而提高道路使用的效率。有关燃油税的政策建议已经很多年了，有关部门一直以在具体管理方面有困难为由而没有采纳。不用燃油税的政策，而用简单的收取费用来限制私家车的政策，这表明政府管理部门对自己的管理水平缺乏信心，至少是没有勇气面对管理上的难题。62