论我国行政复议委员会制度之完善_王青斌

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1、行政法学研究2013年第2期论我国行政复议委员会制度之完善﹡王青斌（中国政法大学法治政府研究院，北京100088副教授）摘 要：在行政复议公信力危机日益严重的情况下，我国开始了行政复议委员会的试点。从行政复议委员会在韩国和我国台湾地区的运行情况以及我国实行行政复议委员会试点前后的实践效果来看，在我国确立行政复议委员会制度是合理的。行政复议委员会在我国尚不成熟，应从理顺行政复议委员会与行政复议机关的关系、人员组成、审议程序等方面予以完善。关键词：行政复议；委员会；复议机关；行政诉讼中图分类号：DF3文献标识码：A文章编号：1005-0078（2013）02-015-07一、行政复议

2、委员会的产生：公信力危机下的变革行政复议和行政诉讼，同属维护公民、法人和其他组织的合法权益免受行政权力侵害的救济体系。与行政诉讼相比，行政复议具有快捷性、简便性、低成本性等特点。从多个国家的实践来看，行政复议案件的数量一般均显著高于同期行政诉讼案件的数量。根据统计，复议案件与同期诉讼案件的数量对比，美国为24：1，日本大约为8：1，韩国约为7：1。①可以说，在上述国家中，行政复议发挥着作为解决行政争议主渠道的作用。但在我国，一方面每年行政复议案件的数量少于行政诉讼案件的数量，另一方面，很多本属于行政复议范围的案件却越来越多地涌入信访领域，从而导致近年来信访案件的数量激增。那么，到

3、底是什么原因导致本应作为行政救济主渠道的行政复议在我国难以发挥应有的作用呢？行政复议在我国难以发挥应有作用的关键原因在于公众对其公正性的怀疑。行政复议属于行政系统内部为相对人提供的一种救济渠道，“复议程序产生于法院提供的权利保护尚不完善的时代。当有人不同意其所受的行政决定时，他有可能在行政内部——一般向上级机关表示不服。同时行政机关也有机会自我纠正错误；法院则免除了这一负担。”②行政复议在为相对人增加了救济渠道的同时，却常常难以获得相对人的信任，“由于复议是由与作出原决定的官员同属一个机关的人进行，其可能的结果是，它只是成为申请人寻求有效救济途径的一个障碍，造成了拖延和附加的成本

4、，而却得不到一个真正中立与客观的复议。”③在我国也是如此，行政复议机构缺乏独立性，导致其难以公正地进行裁决，“我国目前的行政复议机构是隶属于各级人民政府和行政职能部门的内部机构，其人员配备和职权行使不具有独立性，这导致行政复议机构难以公正地进行行政复议裁决。”④复议机构独立性的缺乏，导致复议机构难以获得相对人的信任，而复议被申请人与复议审查机构之间的联系紧密，更加深了行政复议的公信力危机，“在我国当前的行政复议实践中，在某些地方和部门的行政复议工作中，行政复议机﹡基金项目：北京市哲学社会科学规划项目“北京行政复议委员会制度研究”，项目编号：12FXB018；教育部211工程三期重

5、点学科建设项目“社会转型期的法治政府建设与公民权利保障”，项目编号：10108331。①参见金国坤：“行政复议委员会：行政复议困局的突破口”，载《国家行政学院学报》2009年第6期。②[德]平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第298页。③AdministrativeReviewCouncil,“BetterDecisions:ReviewofCommonwealthMeritsReviewTribunals”，AdministrativeReviewCouncilReportNo.39,September1995.④罗豪才主编：《现代行政法制的发

6、展趋势》，法律出版社2004年版，第371页。15行政法学研究2013年第2期构与被审查机构之间来往频繁，经常交流案情，研究应对之策；而对行政复议申请人，则以保密为由，阻挠其行使法定的案卷查阅权、陈情权。”①在行政复议的公信力危机下，我国行政复议解决行政争议的功能日益弱化也就不可避免了。为了应对行政复议公信力的危机和强化行政复议解决行政争议的功能，北京市、哈尔滨市于2007年分别成立了行政复议委员会。2008年9月，国务院法制办公室发出通知，决定在北京、黑龙江、江苏等8个省市开展行政复议委员会试点工作。并在《通知》中明确提出：“开展行政复议委员会试点工作，进一步完善行政复议案件审

7、理机制，可以充分发挥专家学者等社会力量的作用，有利于提高行政复议案件办理质量和效率，也有利于进一步消除人民群众对行政复议案件审理可能产生的‘官官相护’的疑虑，进一步提高行政复议制度的社会公信力。”②自此，行政复议委员会的试点工作在更大范围内展开。二、现行行政复议委员会的特点由于我国的行政复议委员会目前仅处于试点阶段，并无法律、行政法规对行政复议委员会的人员组成、运行机制等加以规定，因此各试点省市的行政复议委员会在实践中的做法不尽相同。我国现行的行政复议委员会试点主要存在以下特点：