黑河干流取水许可制度研究（郑利民 黄福贵 张会敏）

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1、黑河干流取水许可制度研究（郑利民黄福贵张会敏）　　摘要：取水许可制度是保证水资源系开发利用实施监督的有效手段，也是水资源管理系统运转的关键措施。通过建立黑河流域取水许可制度，确立流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，明确流域管理机构的法律地位和水资源管理、监督的职责，从根本上解决水资源管理地区分割现象，使水资源更合理地配置，发挥水资源的综合效益，从而促进流域内经济社会的协调发展。 关键词：黑河干流取水许可制度研究 　　取水许可制度，指确定的规定取水活动以及在此活动过程中形成的各种关系，以及所形成的行为机制与结构的运作方式。它是根据

2、相对人的申请，通过颁发许可证的形式，依法赋予特定相对人利用水工程或者设施取水的权利的行为；是法律所规定取水活动的申请、审核、批准、废止、撤销等内容以及在此活动过程中形成的制度。 　　水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境的控制性要素，现已成为经济和社会发展的重要制约因素。黑河流域水资源的合理开发、利用、保护与可持续发展，必须正确运用法律手段，全面、准确掌握水资源总量、丰枯变化、水量水质变化及运动变化规律，适时、准确掌握供水、用水及水环境信息。 　　通过实施取水许可制度和水资源有偿使用制度，优化水资源配置，促进黑河流域

3、地区人口、资源、环境和经济社会协调、可持续发展。促进黑河水资源节约、保护与合理利用，实现对人民生活和国民经济各部门用水要求的统筹兼顾。使黑河的水资源开发、利用、管理工作进一步法制化和规范化，实现水资源的可持续利用，保障经济社会的可持续发展。 一、建立取水许可和水资源有偿使用制度 　　取水许可是国家行政机关作为管理者所享有的水资源行政管理权，是为保证基本生活生产需求而由行政权赋予的，是提高水资源承载能力的基本措施，是调整生产力布局和产业结构，为经济社会可持续发展提供水资源安全保障。 　　取水许可制度是国家为加强水资源统一管理，优化配置

4、，发挥最大效益的重要手段，是取水的单位或个人在获得水行政机关的许可并遵守其规定的条件方能使用水资源的制度。 　　《取水许可和水资源费征收管理条例》，是国家作为公共管理者和资源所有人，对有限自然资源开发利用进行调节的一种行政管理措施，是调整水资源供求关系的基本手段，其追求的是社会公益之维护和社会公平、秩序的实现，是国家调控水资源需求，优化配置水资源、促进节约用水和有效保护水资源的基本法律制度，是政府依法管水、调控全社会水资源需求的基本措施和实现我国经济和社会可持续发展的重要制度保障。 二、黑河流域取水许可管理的现状 　　目前，黑河干流

5、取水许可主要由各省区进行管理，取水主要是保证社会生活和社会生产用水，取水许可管理中存在不少问题，使得流域水资源利用方面的一些深层次矛盾和问题逐渐显现。2000年开始，黑河流域管理机构按照国务院批准的黑河干流可供水量分配方案对各省区的取水实行了总量控制，进行了对黑河流域水资源实施统一管理和调度，加强了日常取水监督，推进水资源利用、管理和保护工作的规范化、法制化，保障水资源的可持续利用，有效缓解了黑河下游断流的局面，产生了较好的生态环境效益和社会效果。由于流域机构取水许可管理起步较晚，管理制度不完善、力度不够，干流水资源利用仍然延续“无

6、控制”的状态，黑河水资源管理手段亟需进一步丰富和完善。 1．水资源宏观调控机制不健全 　　流域内水资源按行政区域分割管理问题突出，水资源开发利用各自为政的现象没有从根本上得到改观，“水从门前过，不用白不用”等观念长期驱动人们的用水行为，致使黑河下游许多地方生态系统被破坏。在取水许可、生态系统维护等工作管理过程中，流域机构缺管理缺乏力度和必要的手段。 　　2．取水许可制度相配套的各项规章制度不健全 　　黑河流域机构取水许可制度相配套的各项规章制度还不健全，各有关部门的职责与权限尚不够明晰，取水与计划用水、节约用水管理相脱节。 3．可供

7、水量的控制仍未形成有力的运作机制 　　取水口的管理未能实现统一负责的统一管理模式，在部门设置与分工上使水资源的管理形成分割，地方政府在取水许可方面的权利更大，造成流域机构不能全面掌握流域取水许可情况，总量控制难以有效实施，而且使区域管理服从流域管理的原则基本上成为泡影。 三、黑河干流实施取水许可制度的意义 　　实施取水许可和水资源费征收制度，强化流域管理，促进经济结构调整和经济长方式转变，是建立黑河水资源管理长效机制的根本所在，对于构建黑河流域和谐社会，实现水资源的可持续利用，保障经济社会可持续发展，具有重要意义。 　　黑河流域水资

8、源短缺，省际用水供需矛盾十分突出，通过实施取水许可制度，注重取水、用水与退水的协调，规范水事行为，理顺水资源统一管理与水资源开发利用产业管理的关系，处理好水资源流域管理与行政区域管理的关系，纠正长期存在的水资源分割管理的弊端，优化水资