论震后重建融资新路径——地方政府公债

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1、论震后重建融资新路径——地方政府公债　　摘要：汶川地震灾后重建融资有赖于地方政府公债的参与。授权灾区地方政府发行公债具备明显的必要性和可行性，法律障碍和思想顾虑的解除可以通过构筑健全的风险防范机制而实现。 　　关键词：地方政府公债；必要性；可行性；风险防范 　　汶川地震灾后重建的关键是资金，但目前资金供给缺口非常巨大。地方政府公债是指地方政府在承担还本付息责任的基础上，向社会公众发行的长期性融资工具。具有针对地方经济发展特色和层次的特点，已经成为许多国家地方政府支持地区建设重要的资金来源。然而，我国《预算法》第28条却明确规定：“除了法律和国

2、务院另有规定以外，地方政府不得发行地方政府债券”。法律的禁行无情地堵死了地方政府发行公债的道路，成为地方政府涉足公债领域最大的“拦路虎”。但是，XX年3月我国历史上第一支地方政府债券——新疆地方政府债券出炉，标志着地方政府公债完成了在我国的破冰之旅。地方政府公债应该是灾后重建应予重视的融资新路径，重建中“融资瓶颈制约问题的解决有赖于地方政府债券市场的启动”。 一、灾区地方政府发行公债融资的必要性论证 地方政府公债融资具有天然优势 　　地方政府公债是从资本市场上直接融资，拥有为灾区重建构筑“造血功能”的优势，并克服了国家财政转移支付、银行借贷

3、等间接融资方式的“有限性困境”。而且，地方政府成为发债主体，必将强化其责任意识，在还债压力的制约下，更能将资金用在“刀刃上”，防止“任期工程”、“政绩工程”的出现。地方政府公债以地方政府信用为担保，信用度仅次于国债，但利息则一般高于国债，因而具有较好的信用支撑和较高的利息收益。而且，我国不实行地方政府破产制度，这无疑隐性地增强了地方政府公债的信用度。 　　地方政府公债是增强灾区政府自主发展能力的重大举措 　　“自力更生”是灾后重建的首要方针，灾区重建的资金链条最终要仰仗于灾区自身构建。组织重建工作是灾区地方政府的应有职责，但其要担负起主导重任

4、，必须拥有独立且稳定的收入，这是带动重建工作的保证。由于我国地方政府征税权限和范围相对狭小，课税能力有限，灾区地方政府的收入更因为支持灾区重建而减免各项行政事业性收费、实施各项税收优惠政策的情况下进一步缩水，其组织能力必然受到影响。因而，授权灾区地方政府发行公债融资是增强其自筹资金、自主发展的能力的当然之举。 　　地方政府公债是清理灰色融资、规范重建融资格局的需要 　　《预算法》的规定虽卡住了地方政府合法发债的闸门，但却并没有挡住变相举债的脚步，“准地方政府债券”早已经充斥于市场。由于“准地方政府债券”是规避法律的灰色融资渠道，缺乏相应的监管

5、和风险防范机制，极易造成市场的混乱，而混乱的融资状态是重建工作开展的大忌。因此，授予灾区地方政府发债权，不仅为地方政府公债正名，更是在于防止重建过程中的违规融资。 　　地方政府公债是金融危机形势下重塑市场信心的一剂良药 　　目前，全球性金融危机对资本市场造成巨大冲击，但这不应构成停止资本市场发展脚步的因由。现阶段的重点应是健全市场机制，提供信用度高的投资工具，重塑投资者对市场的信心。地方政府公债由于其信用度和收益都较高，在市场极度低迷的情况下，无疑为投资者提供了重塑市场信心的一剂良药。因此，不妨以地方政府公债作为带动市场回暖，促进西部资本市场

6、发展和融资功效增强的起动器。 二、灾区地方政府发行公债融资的可行性分析 　　倡导授予灾区地方政府发债权并非只是理论上的高歌，而是具有现实的可行性。 　　灾区地方政府具有发行公债的宏观体制基础和微观技术支持 　　宏观上，我国的分税制改革早已确定了地方政府与中央政府相对清晰的职责和利益边界，在明确的事权和财权的鼎力支撑下，发行公债是地方政府的当然权力。只不过由于分税制改革不彻底，在“事权”已经下放情况下，地方政府财权却未得到足够的保障。因而，准予地方政府发行公债是分税制改革纵深发展，并真正实现宪法和预算法规定的“一级政府、一级财政”的应有之意

7、。 　　微观上，灾区一些省市，如四川、XX及XX、兰州等，具备发展地方政府公债市场的条件。一方面，这些省市的经济规模虽与上海、XX、广州相比差距明显，但经济发展较快，无论是财政收入还是具体公共项目收入和公用事业收入，都具有稳定增长的前景；而且，其中一些地方政府有举债的经验，如XX和XX。另一方面，随着西部资本市场的发展，西部的证券公司、会计师事务所和律师事务所等中介机构在资本规模、服务素质等方面得到了很大的提升，有能力为地方政府公债的发行提供技术支持。 　　灾区地方政府发行公债拥有强劲的潜在投资群体 　　有需求才有市场，有市场才可发展，地方

8、政府公债的发展要归因于庞大的需求市场的存在。灾区地方政府公债的发债主体虽然是灾区政府，但应该向全国的个人投资者和机构投资者开放，在更广阔