关于发展中国地方政府公债融资的研究

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1、关于发展中国地方政府公债融资的研究内容提要：是否赋予地方政府相应的发债权，引起了社会各界关注。文章评估了当前中国地方政府融资的现状，并指出了地方政府融资的制度性障碍。为了完善分税制，加快地方基础设施建设和经济发展等，有必要发展地方政府公债融资。文章最后还分析了当前发展地方政府公债融资的现实可行性，并提出了建立和发展地方公债融资的基本原则和具体政策建议。　　一、当前中国地方政府融资现状的评估及地方政府进行公债融资的制度性障碍　　1.利用外债、项目（债券）融资以及中央国债转贷地方使用的运行情况。　　建国初期，我国曾发行过地方债券，后来由于种种原因，停止了该种债券的发行。

2、目前，地方政府的融资渠道主要是通过向国际金融机构贷款、通过特殊的经济实体发行项目债券等来筹措某些建设资金。由中央统一安排而举借外债的数额是相当有限的，不可能满足地区发展经济的资金需要。　　另外，近几年来中央从国债发行额中每年都拿出一部分向地方转贷（地方财政负责还本付息），用于支持地方性公共工程和基础设施的建设，如2001年中央代地方发行的国债为400亿元，2002年预算的国债发行规模为5929亿元，其中包括代地方政府发行250亿。这些国债转贷资金有力地支持了地方某些公共工程和基础设施的建设，但这种完全由中央包办的举债方式，是在现行制度不允许地方政府发行公债的情况下的

3、一种变通。从逻辑上说，分税分级财政体制应允许地方政府在一定约束条件下“名正言顺”地具有发行债券以筹资的权力，否则不利于地方政府因地制宜地根据城镇建设的需要来安排资金筹措，也不利于分散中央财政的债务负担和债务风险。　　2.某些地方政府变相的债务融资方式：案例与评价。　　案例1：地方政府变相举债　　尽管中国目前还没有正规的地方债券或市政债券，但仍有不少地方政府在以各种形式变相发行公债。有的通过信托投资公司、市政建设公司作为发债主体发行公债，有的则以政府基金的名义向社会借钱，由地方财政提供担保，从而形成了政府的或有负债。这类或有负债脱离了财政体系的监督，实际发生时却不得不

4、从财政中列支，其中存在很多不规范的运作，虽解决了城市建设中的一些现实问题，但容易构成潜在的财政风险。　　例如财政部驻山东省监察专员办在进行异地专项检查时，查出成都市青羊区曾在1992年至2001年10月间违规发行地方政府债券3.75亿元。以1999年为例，青羊区政府在该年度发行的地方债券为0.41亿元，几乎占到当年全区财政收入2.55亿的1／5.据调查，青羊区在1992年开始筹资发债时是由财政部门开具收据作为财政担保，而后来则使用了“代保管券”的形式，上面附有认购者姓名和认购金额。在1993年《预算法》生效后，债券的发行主体就由财政直接发行改为财政局下属的区投资公司

5、，而所筹集资金除了归还以前本息外，还大量用于向本区的企业贷款。青羊区财政局主要在预算外资金账户上对所发债券进行核算，例如将发债收入记为“生产发展基金”，而将还本付息支出列为“一般预算支出——企业挖潜改造支出”。　　应该说，这种“正门不通走旁门”的不规范的发债或“准债务融资”行为，由于缺乏明确的法律依据，管理分散，不利于建立有效的偿还机制和决策责任机制，不利于强化地方政府的债务约束，容易酿成债务风险。同时，这种低水平的融资方式限制了金融市场的发展，也使中央部门和地方人大无法对这种债券发行实施有效的监管和制约。另外，这种“隐蔽”的债券融资，必然使融资利率高升（例如，青羊

6、区在1992年至2001年发行的3.75亿债券，其票面利率最高的达22％，最低的为5.1％），增加地方政府的还债成本以及不能偿付的可能性，同时也会扰乱国家正常的金融秩序。最后，地方政府采用这种不规范的融资方式，缺乏有效监督，随意性大，资金使用效益不高，也容易滋生腐败问题。　　3.地方政府无法规范地实施债务融资：案例与评价。　　案例2：地方政府发债受阻　　在现实生活中，地方政府以公债方式融资的迫切需要正越来越明显地表现出来。新近的一个代表性案例，是北京市申奥成功后，为2008年奥运会规划的投资已达3000亿元左右，而北京市2001年地方财政收支的规模仅450亿元左右。

7、除了必需的其他方式筹资用于奥运项目建设之外，曾经对于发行“奥运债券”寄予极高的期望。但据《21世纪经济报道》2002年4月的社评，“此项计划最终未能得到上级政府的批准”。中国市场经济决策信息咨询网上的主持人对此评价说：北京2008年奥运会应该由北京市自收自支，中央财政可以给予必要的补贴（如果北京奥运会能像当年的洛杉矶奥运会那样赢利，则根本不用补贴），但不能大包大揽。由于举办奥运会是一种需要先进行完全、足额投资，然后到举办时乃至举办后才能收回投资的“经济活动”，北京市筹发“奥运债券”，从经济角度说当然是合理的。但它却在“政治”方面遇到了麻烦，这就是我国现行法律中地