环境责任的集中原则与运营服务专业化（傅涛 钟丽锦）

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1、环境责任的集中原则与运营服务专业化（傅涛钟丽锦）　　一、“谁污染谁负责”原则下的两类环境责任主体“污染者负责”原则是国际上深受认同的关于污染者承担由于污染和破坏环境造成的损失的一项环境原则，该原则在我国环境立法历程中也得到了逐步渐进深化，从最初的“谁污染、谁治理”，到“污染者付费”是污染者负责原则在不同阶段的体现。 　　环境污染的治理是污染者需要承担的重要责任。环境治理责任主体可以分为两类，根据我国《环境保护法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》的规定，造成污染的企业是工业污染防治及污染物消除和治理的直接责任主体；一般

2、排污者产生的污染物由县级以上地方人民政府进行集中处理，政府作为公众的法定环境治理受托方，成为市政污染物消除和治理的另一责任主体，在这里，一般排污者通过付费将责任进行了转移。 　　环境设施的运营服务是履行环境治理责任的重要载体，而环境治理责任的流向决定着服务产业的发展脉络。 二、环境服务与运营服务的类型 　　根据我国对于环境服务业的一般分类，环境污染治理设施运营包括水污染治理设施、空气污染治理设施、固体废物处理设施、噪声控制设施等设施的管理、运营和维护，环境监测及分析服务被划分为环境技术服务类别。 　　环境治理设施运营服务是环境服务的重要环节，原环境保

3、护总局XX年发布的《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》将环境治理设施运营服务分为七个专业类别：生活污水、工业废水、除尘脱硫、工业废气、工业固体废物、生活垃圾、自动连续监测。这七个专业类别按照环境责任划分为三类： 　　一是市政型，包括生活污水、生活垃圾等，在这类服务中，行政区域内的一般污染者通过付费将环境治理责任转移给政府，政府作为环境治理责任主体选择运营主体。园区型工业废水也具有市政型的责任特征。 　　二是污染源型，包括工业废水、工业废气、畜禽废水、除尘脱硫和工业固体废物等，这类服务中，污染者直接作为环境治理责任的主体，选择设施运营服务主体。 　

4、　三是非环境治理设施型，主要指环境监测设施，这类服务的委托人是环境管理部门，不是来源于环境治理责任者的委托，本质上是环境管理部门管理职能的一种服务社会化，严格意义上讲，不是环境治理设施的运营服务范围。 三、环境治理责任转移的集中性原则 　　根据“污染者负责”原则，污染产生者需要承担环境污染的治理责任，县级以上政府作为公众的法定环境治理责任主体，将一般污染者产生的污染物进行集中处理。但是对于快速城市化发展的中国而言，有相当比例的污染源，尤其是工业污染源，仍然分散于市政收集系统之外，难以实现有效集中；同时有部分污染责任，如，工业废气、除尘脱硫等，在性质上

5、难以实现系统集中。这些分散的工业企业作为独立的污染责任主体，具有数量大、分布分散、污染治理能力差异大等特征。在此背景下，需要采取有关的政策和手段引导环境治理责任的有序转移，这一转移的基本原则，我们称为环境治理责任转移的集中性原则，即引导污染治理能力不足的、不成规模的、数量众多的污染产生者将环境污染治理责任转移给专业性的环境污染治理者，也就是说，让最有能力承担责任的主体承担环境治理责任。 　　环境治理责任的集中有利于提高监管效率。与数量众多的污染源相比，我国环境监管资源有限，环境污染的经济外部性造成从用户出发的外部监管难以针对性地落实，而简单实施点源监

6、管，势必形成猫捉老鼠的恶性循环，不仅分散环境监管部门的资源，而且监管成本巨大。环境治理责任的集中有利于减少被监管主体的数目，同时提高环境服务主体的专业性和能力，降低环境监管成本。 　　环境治理责任的集中有利于有限资源的合理分配和环境服务专业水平的提升。随着环境问题的日益综合与复杂，以及环境技术的日益更新和环境要求、标准的不断提高，环境治理设施运营服务的专业性日趋加强，技术要求逐渐提高，而环境服务资源有限，一般的分散服务难以满足要求。 　　环境管理部门必须严格监管控制环境治理责任转移的过程，这是环境治理责任可转移的前提。可转移的环境治理责任必须遵循集中

7、原则，要严格限制环境治理责任的分散性转移。 　　环境部门对环境治理责任转移过程的监控职责，构成了环境治理设施运营资质管理的基础。 　　环境治理责任的集中有两种主要形式。一是环境治理责任的完全转移，二是环境治理责任的有限转移。 四、环境治理责任的完全转移 　　环境治理责任的完全转移是指环境污染产生者支付一定费用，将环境污染的治理责任通过法定授权或者合同协议方式完全转移给污染治理主体，接受委托的污染治理主体接受环保部门的监管，污染产生者被部分免除相应环境治理责任。环境治理责任的完全转移不能违背转移的集中性原则，同时还必须具备两个前提条件：接受委托的环境污

8、染治理主体必须得到法定授权或者具有环保部门确定的资质条件；接受委托的环境污染治理主体必须具备足够承担环境治理