探讨解决土地“执法难”现状及途径

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1、探讨解决土地“执法难”现状及途径探讨解决土地“执法难”现状及途径 　　近几年，随着我国城乡经济的快速发展和房地产市场的不断升温，受经济利益驱动的各种土地违法行为也开始滋生。在通过合法渠道难以及时、足量取得建设用地的情况下，一些法制观念淡薄的基层政府、单位或个人为了自身利益，不惜以身试法，从而造成大量的违法用地存在。“执法难”已成为我国土地管理中的一个突出问题。在执法实践中，国土资源管理执法监管部门通常难以有效制止发现的违法用地行为，下达的《责令停止违法行为通知书》常成一纸空文。违法用地的施工现场，常出现

2、执法监管人员一到就停、一走就干的局面，甚至利用国庆、春节等长假，大肆建设，形成违法事实。制止难的原因何在，如何有效破解制止难题，本文将围绕这一问题展开探讨。 一、土地执法难的现状与分析 　　当前我国土地管理工作已基本步入法制化轨道，但土地法执法却难以名实相符，一直存在着执法难问题。其主要表现： 　　1、发现和制止土地违法行为及其动向难。国家、省级重点工程项目违法用地，与国家和省一定时期内特定经济目标直接关联，制止难度可想而知。城市化、工业化过程中城市基础设施、小产权房、工矿企业等违法用地，多由地方政府主导

3、、默许，甚至直接实施。执法实践中，此类违法用地多由市、县政府主导，作为地方政府组成部门的市、县国土资源管理部门，能及时下达《责令停止违法行为通知书》已属难得。建设单位有地方政府支撑，对国土资源管理部门的制止通常置之不理。也以农民建房为主的农村建设违法用地难以有效制止：一是由于地域宽广，难以及时发现。二是此类违法用地的刚性需求较强，常与地方结婚、分户等民俗相关。三是既成的违法事实常无法处理到位，形成了负面效应。 　　2、防范和制止土地违法活动难。我国土地违法活动，主要包括两大在：即资源性土地违法活动和资产违

4、法活动。资源性土地违法活动包括非法占用土地，破坏耕地等。这种违法活动季节性强、违法时间集中，实施和完成土地违法行为速度快、有时甚至多起违法行为同时进行。资产性土地违法活动包括低价出让，非法倒卖、转让土地等。这种违法活动、违法手段较为隐藏，社会危害隐形、长期，并且共同违法案占较大比例，甚至违法者订立共守同盟，共同分享违法所得等。现实生活中，这两种违法活动交织并存，面大量广，很难防范和制止。 　　3、土地执法的调查取证、处罚、执罚难。法律虽然赋予了国土资源管理部门制止权，并且规定了对土地违法行为极为严厉的处罚

5、，但法律并没赋于其处罚强制执行权，加之处罚非常严厉，对土地违法者来说，则一方面在钻法律空子，另一方面千方百计阻挠土地违法案件的调查取证和处罚，造成土地执法中的调查取证难和处罚难。另外由于强制执行需由人民法院进行，而法院的执行需要法定的程序和一定的时间，再加上其它因素影响，因而也造成申请强制执行的多，而真正执行结案的少。 二、破解制止难分析原因 　　如何有效破解制止难，当前基本的思路有三条。一是通过立法丰富国土资源管理部门制止的措施，加大制止的力度。二是通过与公安、法院等部门的配合，建立联合制止机制，即构建

6、制止阶段的共同责任机制。三是按照“下查”的思路，由省、市国土资源管理部门履行制止职责。 　　1、看似操作性较强，实则不然。因为涉及法律修编，运作难度较大。即使赋予国土资源管理部门查封、扣押、冻结，以至强制拆除等强制措施，由于违法用地系政府主导实施，基层国土资源管理部门难以有效行使这些强制措施。这些强制措施，特别是强制拆除，实施过程中无疑将遭遇建设方较大阻力，给国土资源执法带来较大风险。 　　2、将共同责任机制延伸到制止层面，能形成执法合力，对违法行为的震慑力度较大。个别市、县国土资源管理部门与人民法院建立

7、的土地违法行为之初的先予执行制度，即是有效的尝试。特别是对于以农民建房为主的农村建设违法用地，如能与公安机关联手制止，预想效果将十分明显。但该思路涉及部门联动，工作协调难度较大，难以形成常态化的制止联动机制。特别是对地方政府主导的土地违法行为，公安、法院等部门与国土资源管理部门一样，存在同样顾虑，面临相同处境，联合制止的力度和效果都会大打折扣。 　　3、仅在系统内部进行重新分工，避免了部门间的难于协调。如能将制止与审批、计划指标分配等相结合，凡制止不住即采取冻结审批、扣减计划指标等措施，对地方政府主导的违

8、法行为无疑将起到较好的制止效果。但这一思路存在着两个方面的制约：一是省、市级国土资源管理部门难以及时发现土地违法行为，及时制止的前提在于早发现。随着近年来国土资源所的建设和动态巡查工作的开展，基层国土资源管理部门对面积较大的土地违法行为已能做到及时发现，但不敢报告、不愿报告的情况较为普遍，导致越高层级的国土资源管理部门越难以及时掌握违法现状。二是省、市国土资源管理部门执法监察力量有限，难以及时现场制止土地违法行为。 三、解决土